党的十六大以来，我国的区域经济一体化保持了旺盛发展势头。随着区域经济协调发展战略的宏观框架完成“封顶”，东部率先发展、西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起“四大板块”正在共谋打破行政区划和体制坚冰，朝着市场一体化的和谐新格局迈进。区域经济一体化不仅是一种自然过程，从更高层次来说是一种区域公共管理制度安排，取决于政府推动力度的大小和着力点选择的正确与否。由于区域公共管理的主体往往涉及到几个省（区）或同一省区内不同的地方政府，因此，如何建构合理有效的区域公共管理新体制，协调政府之间关系，调适政府管理行为与经济发展之间关系，促进区域经济发展和协调地区平衡，已成为我国公共管理实践中亟待解决的重大课题，也是公共管理学研究的新领域。
从中部崛起的现实来看，长株潭城市群一体化经过25年的建设和发展，已经取得了令人瞩目的成绩。但是，局部经济发展的本位主义、现有地方行政体制的各自为政以及行政首长政绩考核制度等束缚，使得一些深层次机制性问题和瓶颈，如区域规划难落实、基础设施建设管理难协调、固话通信同城难实现、条块分割制约一体化进程等问题，还没有有效破解。显然，如何在现有行政管理体制之下，创新有利于城市群发展的区域公共管理体制，已成为长株潭城市群建设的最紧迫任务，也是积极推进“两型社会”综合配套改革试验区建设的必然诉求。

一、推进公共管理思想创新，树立区域治理理念

1摒弃行政区划思维，树立区域服务理念
三市政府应该从构建公共服务型政府入手，顺应“小政府、大社会、大服务、大市场”的社会发展趋势，从“管人”到“服务人”，做区域社会的指导者、区域管理的协调者、区域人民的服务者，为区域市场主体和人民创造良性发展和和谐共赢的区域环境。三市政府要突破行政区划的刚性约束，把相互协调、均衡发展、和谐共融的指导思想融汇到执政理念当中去，以区域治理新理念来统筹区域协调发展，坚决从区域发展的角度出发来指导政府行为，树立三市一损俱损，一荣俱荣的思想。
2摒弃政府管制思维，树立区域治理价值导向
政府应该从具体繁杂的事务中解脱出来，逐步下放微观层面的行政权力，将公共管理的职能特别是区域公共管理的职能部分地授权给非政府组织与人民，着力于宏观、中观的决策指导，使区域社会管理由自上而下的单一向度的政府管制，向多向度的上下互动的公共治理模式过渡，实现区域内群众和社会自己的事情自己管、自己办。长株潭三市要逐渐淡化行政区经济和管理思想，要以区域公共管理和区域治理的理念去冲破行政区划的壁垒，把提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务的职能作为政府治理的价值导向，把超越三市的公共事务的管理和公共问题的解决纳入自己的管理视野；要致力拓宽政府以外的非官方组织的发展空间，促成长株潭地区公共管理主体的多元化；在公共权利的运行向度上，长株潭三市要通过合作、协调、谈判等方式实施对区域公共事务，如湘江综合治理、区域产业结构调整、区域市场一体化建设等的联合治理。

二、推进公共管理制度创新，构建区域制度环境

1．加快立法步伐，形成统一完善的区域法律法规体系
在市场经济条件下，区域政府合作离不开法律制度的规制。为了更好地促进区域合作，湖南省应该加紧制定有关长株潭城市群区域合作的法律法规，形成统一完善的区域法律法规体系，以强有力的法律制度为区域公共管理保驾护航，为长株潭城市群的和谐发展提供完善的法律制度、创造优质的法治环境。一是要以《长株潭城市群区域规划条例》为基础，细化区域法律法规。《长株潭城市群区域规划条例》已经出台，使三市区域发展规划上升为地方性法规，强化了规划的刚性约束。在此基础上，尽快启动三市在统一招商引资、土地批租、外贸出口、技术开发、信息共享等方面的研究和协调，争取出台《长株潭城市群区域经济开发条例》,形成一体化发展的统一法规。省人大可尽快制定《长株潭城市群行政协议条例》，既为三市政府提供行政合作的制度化平台，同时实现对地方政府协作的法律监控。以法规的形式逐步限制地方政府参与市场运作，减少行政干预，充分发挥市场机制的基础性作用。出台相应的法规,打破地方保护和行政壁垒，推动经济一体化的兼并活动，促进生产要素的自由流动，构建统一的共同市场。二是要尽快清理并规范地方规章，实现三市法律法规制度的衔接。目前，三市地方规章不一导致了严重的部门利益和地方保护主义。因此，既要按照国家法律和行政法规的有关规定，根据经济一体化和法制协调的原则，对三市已经出台的地方性法规和规章进行认真的清理，尽快制定三市共同遵守的行动准则，建立相应的管理契约。同时，充分利用“两型”社会综合改革配套试验区建设机会，积极争取地方法规的创新试点，先行试验一些具有国家层面意义的重大改革开放措施和区域法律法规。
2．完善竞争与合作规则，形成统一协调的区域秩序环境
一个统一协调的有效的竞争规则，对建立区域一体化发展的机制来说非常重要。如果没有它的支撑，就无法在区域大市场范围内，协调各地区政府的行为，就无法使区域内的市场主体进行充分的、有效的、公平的市场竞争。
《长株潭城市群区域规划条例》的出台，既为约束长株潭无序建设冲动，统筹引导三市建设提供了法律依据，也为长株潭城市群一体化建设提供了竞争与合作规则。同时，虽然长株潭三市按照“交通同环、能源同体、生态同建、信息同享、环境同治”的“五同目标”，在交通、通讯、环境保护等方面已经取得了一体化的阶段性成果，但这是远远不够的。一致性规则的缺失仍然不同程度存在，各地区在招商引资、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策存在很大差异，尽快建立起区域内各组织共同遵守的激励和约束机制迫在眉睫。况且《长株潭城市群区域规划条例》仅仅是一个区域规划，并没有从区域政策或制度层面予以规定和约束。
因此，完善区域竞争与合作规则，建立起三市共同遵守的激励和约束机制迫在眉睫：在经济领域，从区域协调发展的角度去调整生产力布局原则和区域产业发展准则，统筹区域内和谐发展，冲破壁垒，开放市场，促进三市资源的合理配置和流动。在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，形成统一的区域公共政策；在社会领域，建立健全协调与管理制度，使区域内公共管理问题的解决有章可循。区域内自然资源统一开发利用，环境共同保护、统一整治，基础设施建设统一规划、合理布局。形成利益共同分享、责任共同承担的区域制度架构。在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面更要加强合作，形成协调机制，以统一的制度架构和实施细则统筹不同程度地区效应的政策行为，推进政治、经济和社会的协调发展，实现长株潭区域公共管理制度层面的创新。
{Ky:PAGE} 3．创新区域公共政策，形成统一的区域政策环境
对长株潭城市群而言，应该尽快创新区域公共政策，可以从以下方面入手：一是抓住重点，建立高效率的行政管理体制。突破行政区划壁垒，对区域相关政策、规划实施进行协调、监督；加强各级、各部门联动，对三市环保、国土、规划等部门实行区域性治理；进一步转变政府职能，提高服务效率。二是呼应热点，建立均等化的公共服务体制。按照三市共享均等化公共服务的目标，对三市科教文卫体等公共资源进行统筹布局、统一制度和服务标准，实现资源共享。适应农村劳动力大规模转移的需要，加快建立区域城乡统筹的就业、住房、社会保障体制。抓好新农村建设，率先健全农村社会化服务体系。三是攻克难点，建立无障碍的市场流转体制。全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定，推进三市要素市场、商品市场的制度对接、统一互联，着力构建市场共同体。进一步培育区域产权市场，加快产权制度改革，形成有利于产权流转、资源配置和高效监管的新体制。
4．建立利益分享和补偿机制，实现区域共存共赢
城市群区域内政府合作的最初出发点是通过合作来共享整体利益，重新调整各地的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系，这必然会产生获益和受损问题。这就需要受益一方给受损一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，城市群区域合作要实现合作参与者的双赢或共赢，必须要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。
区域利益分享和补偿机制就是各地方政府在平等、互利、自愿、协作的基础上，实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配的各种规范和规则的总和。其中，“利益分享”包括：一是通过产业政策调整，使产业的利益差别在城市群区域内不同地区间合理的分布，尽可能照顾到各地区的经济利益；二是通过调整产业政策，利用不同区域的发展优势，合理实现产业的纵向分配，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享。“利益补偿”就是在地方短期利益与区域长期利益不一致时，为长远的利益而放弃眼前利益，予以补偿。可以建立区域共同发展基金制度，为扶持落后地区发展、区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施建设等提供资金。

三、推进公共管理组织创新，抓好区域机构建设

1．以大部制为原则设立长株潭城市群建设管理委员会
区域政府合作机制的建立离不开政府的直接介入，尤其是在像中国这样制度不完善的单一制国度里。L·芒福德曾经指出：“如果区域发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构”。根据对西方发达国家大都市管理模式的经验和对当前中国城市群在区域合作方面存在问题的分析，结合长株潭地区的实际情况，长株潭城市群的区域协调发展也应给有一个权威机构。因此，可以考虑在湖南省政府设立长株潭城市群建设管理委员会，该机构由湖南省政府相关部门(如发改委、经贸委、财政厅、中国人民银行等)的领导和相关方面的专家(如区域经济专家、环境专家等)组成，整合三市的职能部门，以大部制原则建立若干跨市的专门委员会。长株潭城市群管理委员会的规格必须按照副省级单位来设置，作为省政府的派出机构，履行对综合配套改革试验区的统一管理、规划、协调、监督、指挥职能。其基本职能包括:提出长株潭城市群经济发展与协调的建议并报请省政府和中央审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划，协调三市不同利益主体间关系并约束三市政府行为；组织实施跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。
关于这个机构：第一，其组织构成应有利于该组织职能的履行和目标的实现。该协调管理委员会不是为单个城市服务，而是为整个长株潭城市群服务，以长株潭地区整体发展为宗旨。第二，该机构主要承担跨界职能。它的职责主要是解决整个长株潭地区的、单个城市解决不了或者解决不好的问题。这些问题一般是跨界性质的，例如区域性生态环境保护和治理，区域性交通网络体系规划和建设，构建统一的区域性经济社会发展政策框架(财政、金融、产业、招商引资、土地批租、人才流动、技术开发、信息共享等方面)和实施细则，区域性医疗和高等教育的合作和联系等，以解决长株潭区域发展问题，促进区域经济一体化和各城市互动发展。长株潭地区各城市内部的各种职能仍然由各城市政府及相应组织承担。第三，该机构必须是一个具有操作手段的权威机构。如果它没有具体的、可操作的手段，没有一定的权威，则这个组织只能是流于形式，办不了实实在在的事情，起不到应有的作用，不能履行它的职能，这已经被实践所证实。首先，其本身须有一定的财力和投资建设能力，这种能力使它具备解决区域性问题的可操作的手段。资金来自整个长株潭地区范围的相关税收、成员政府的分摊等。其次，具有一定的权力，例如对环境整治、交通建设等的资金分配权、区域性空间协调发展的审批权或监督实施权、对下层次(各单个城市)规划的否决权、区域性贷款投资的倡议权等，使其具有一定的经济调控能力，以实现长株潭城市群整体利益的优先发展。
2．构建政府之间的多层次区域协调机构
新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此关系，必然会增加交易成本。同样，协调城市群内地方政府之间利益关系，单纯寄希望于湖南省政府这个“第三方”，不仅交易成本高，也因政策执行、信息收集和流通困难等原因而难以达到目标。相反，地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解个人和团体的合作，因而地方政府间合作所提供的制度安排更能满足制度需求。所以，埃莉诺·奥斯特罗姆并不同意“中央政府管理或私人产权是避免公用地灾难的惟一途径”的看法，并认为“在一定的自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情况的结构”。因此，促进城市群内地方政府间合作应该成为协调城市群内地方政府间利益矛盾、走出“公用地灾难”和“囚徒困境”的必然选择。发挥地方政府的积极性，建立一个符合城市群内各地方政府意愿、能获得普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的多中心组织结构，才是区域政府合作机制能够真正建立的关键。
虽然近些年来长株潭三市政府也加强了横向合作，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，针对目前实际情况，长株潭区域协调机构可以作以下制度安排：第一、建立长株潭三市市长联席会议制度。虽然长株潭曾经举行过几次市长联席会议，但没有形成制度化。市长联席会议应该每年举行一次，研究决定长株潭区域合作重大事宜，协调推进区域合作；第二、完善政府秘书长协调制度，协调推进长株潭区域合作事项的进展，组织有关单位联合编制推进合作发展的专题计划，并向年度市长联席会议提交长株潭区域合作进展情况报告和建议；第三、强化三市长株潭经济一体化办公室职能，负责区域协调合作的日常工作。把三市长株潭经济一体化办公室改为长株潭城市群建设管理办公室，负责日常工作。它的职权是：研究提出长株潭城市群发展的政策机制和体制；负责长株潭城市群发展战略实施中的联络、协调，牵头组织实施三市专项规划的实施，负责专项规划实施中的协调工作；负责长株潭城市群建设的总体规划、产业规划及其他相关规划的制订和监督实施；组织协调市有关部门拟订配套规划，并对规划实施情况进行督查。
3．培育完善不同形式的区域性非政府组织
社会力量有效参与社会管理，是现代公民社会成熟的标志之一，也是构建“小政府，大社会”的必然趋势。对城市群建设而言，如何积极有效地发挥社会组织的作用，培育完善不同形式的区域性非政府组织，让他们参与到城市群建设和管理中来，是一个不能忽视的区域公共管理实践问题。区域性非政府组织，应当是一种公益性、服务性、非盈利性的社会组织，主要提供咨询、代理、信息、法律、人才交流、培训、评估等方面的服务，并提供给政府作为制定政策的依据，以促进本区域内各行业的互助发展。充分重视并培育、组建具有跨地区服务功能的非政府组织或中间机构，发挥其区际交流与沟通作用，提高跨地区相关行业的组织化程度，也是促进地方政府转变职能，推进区域公共管理体制创新的一项重要举措。
对于长株潭城市群而言，区域性非政府组织的具体形式可有不同层次:一是区域内各地政府决策的咨询参谋机构，可以以省内高校和科研机构的专家和学者为主体构成，如“长株潭区域发展咨询委员会”、“长株潭区域经济协调联合会”等；二是区域内各行业协会，特别是跨地区的行业联盟。如长株潭工商协会、长株潭物流协会、长株潭招商联盟等；三是区域性集团公司或企业。跨区公司是打破区域封闭格局最好的方式。为了打破地方保护，优化资源配置，增强综合竞争力，要倡导组建三市相互参股的跨地区的企业集团，优化区域内的产业分工和组合。当然，这种超级企业集团不是行政的强行捏合，而是遵循市场规律由企业自身通过各种商业途径而形成的。