改革开放以来，为了适应市场经济发展的需要，我国在建立和完善社会保障制度方面进行了一系列努力，取得了初步成就。但是，从总体而言，这方面的改革首先是在城市进行的，农村的社会保障问题虽有所关注但长期没有引起足够的重视。在深入学习科学发展观，发展社会主义新农村的大背景下，研究农村社会保障制度的建设，有着重要的理论和现实意义。

　　一、改革开放以来我国农村社会保障制度建设回顾与简评

　　1改革开放以来农村社会保障制度建设的简要回顾

　　改革开放以来，我国逐步建立起了市场经济体制。与之相伴的是，我们对农村社会保障也开始了政策上的逐步变化。20世纪70年代末农村开始实行“家庭联产承包责任制”，改变了农村资源配置和财产关系，使得原有的农村合作医疗开始走向衰落，伴随着中国的社会主义建设事业迈入积极探索阶段，我国的农村社会保障制度也进入探索试点阶段。改革开放以来的农村社会保障经历了曲折的发展过程。到最近几年，农村社会保障受到党中央、国务院的高度关注。党的十六大把建立社会保障体系作为全面建设小康社会的重要内容，党的十六届六中全会把到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标，党的十七大报告通篇以解放思想、改革开放、科学发展、促进和谐为主题，把改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活放在了突出位置。回顾1978年改革开放以来这段时间我国农村社会保障制度建设的主要表现有：

　　(1)农村社会养老保险制度建设。国家“七五”计划提出：“抓紧研究建立农村社会保障制度，并根据各地经济发展状况，进行试点，逐步实行。”民政部从1986年开始对农村社会养老保险制度进行了积极的探索，取得了一些成绩，但在1990年代后期，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现参保人数下降、基金运行难度加大等困难，农村社会养老保险制度基本处于停顿状态。1999年7月，国务院指出我国农村目前尚不具备全面实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过度，我国农村养老保险制度陷入困境。2002年11月，党的十六大提出要在有条件的地方探索建立农村养老保险制度，使农村养老工作再次得到新的重视。十六大以后，中央加大了解决“三农”问题的力度，十六届三中全会提出了以“五个统筹”为核心的科学发展观，提出农村养老保险以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。在这种大背景下，有条件的地方恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。2006年党的十六届六中全会无疑从更高的层次和更具体的层面上强调了积极建立农村的养老保险制度。2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，比上年增加53万人，全年共支付养老金30亿元，2006年末农村养老保险基金累计结存354亿元。

　　(2)农村救助制度建设。1983年第八次全国民政会议加强了国家在扶贫救助方面的工作;有力地推进了我国扶贫事业的发展。1985年以后又采用救济救灾同扶贫扶优相结合的办法，把社会救助的重点转移到8000万贫困户的脱贫问题上，开展对“老少边穷”地区的重点扶持。1989年12月民政部发布《全国救灾扶贫经济实体管理暂行办法》。1994年“八七扶贫攻坚计划”更是取得了很大的成绩，到1998年底，全国农村净减少贫困人口近2000万，农村剩余贫困人口减少到了4210万，其中国家级贫困县减少贫困人口约440万，剩余农村贫困人口减少到2180万。

　　2004年，中央政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或者两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。这也是很好的政策试点和尝试，值得以后在全国范围内大面积推广。

　　(3)农村最低生活保障制度建设。1992年和1994年农村最低生活保障制度先后在山西左云县和上海试点。1996年民政部明确提出要在全国范围内积极探索农村居民最低生活保障制度。1997年，国务院发出《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，各地制定了农村社会保障制度，明确了保障对象、审查程序、资金来源与救助标准等等。一些地方政府作了一些新的尝试，效果不错。如浙江省实行城乡一体化的最低生活保障制度，由各级财政拿钱，拿钱不多，但效果很好。至2005年1月底，我国在已开展农村居民最低生活保障工作的地区，已有4733万农村居民得到了最低生活保障。而事实上我国农村贫困人口至少在2800万以上，因此，享受到了最低社会保障的人的比例是很低的。2005年3月十届人大三次会议，温家宝总理提出有条件的地区可探索建立农村社会最低生活保障制度的要求。目前，东部沿海地区基本建立起农村最低生活保障制度，西部地区也开始跟上，贵州、陕西的中西部省份也各自出台了一些农村居民最低生活保障方面的法律法规。当前，要及时总结先期试点地区的经验，逐步扩大推广适用的范围。

　　(4)农村医疗保障制度。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”;1997年《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出了“卫生事业财政投入的增长速度不低于政府财政支出的增长速度”的目标，这为增加农村卫生资源提供了制度上的保障，投入力度也逐渐加大。同年3月，卫生部等部门向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》并得到了批复，重建农村合作医疗制度的努力至此达到一个高潮。2002年党中央、国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出了“逐步建立新型农村合作医疗制度”，并指出新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2003年农村新型合作医疗试点已经开始在全国范围面全面推行。当时国家财政更是准备再增加投入1000亿元用在此方面。政府对推行新型合作医疗下了很大决心，并强调指出“只许成功，不许失败”，要做到取信于民、施惠于民。2006年3月5日温家宝总理的《政府工作报告》强调，要突出抓好医疗卫生工作。提出要着眼于逐步解决群众看病难、看病贵问题，加快农村医疗卫生服务体系建设。当前，各地对新型合作医疗非常欢迎，医疗合作改革成效显著，农民对合作医疗的了解也在不断加深。

　　2改革开放以来农村社会保障制度建设的简要评价

　　由于受现实条件的制约，我国农村社会保障起步较晚，当前面临的困难也很多，中国改革的进程决定了，我们现在的社会主义现代化建设事业是一项前无古人的事业，包括农村社会保障在内的很多改革，都必须要结合中国的实际，不能脱离现实，不能不顾国情，必须要走中国特色的道路。从当前的形势来看，没有现成的经验，必须要我们在实践中不断地去总结。但形势的发展，也向我们提出了现在该是考虑和研究农村社会保障的问题的时候了，如果不加快改革农村社会保障制度，农村的发展就会更为滞后，稳定农村社会也就会缺乏牢固的基础。

　　总体来看，改革开放以来以上由政府主导农村社会保障制度改革，均经历了曲折的发展道路，养老保险改革更为尤为突出。农民的社会保障问题始终未能得到解决，特别是农村贫困人口的社会保障问题日益突出。这种矛盾在市场化改革后农民面临的风险进一步提高的情况下，更进一步得以彰显。

二、改革开放以来农村社会保障制度建设面临的主要问题

　　总体的看，当前的农村社会保障制度建设面临着以下问题。

　　1土地保障和家庭保障的保障功能有所下降。

　　由于城镇化的推进导致人平土地面积本身就很少的农村可耕种面积在进一步减少，生产成本的不断上涨导致耕种土地的投入产出比处于较低的层次，大量青壮年流出(尤其是户籍制度松动后除老人外的青壮年家庭成员整体外出)导致在劳动力缺乏的情况下，其耕种的效益大大降低，有的地方甚至出现了一定的土地抛荒，这些综合因素导致土地的保障功能在逐步下降。家庭养老方面，以独生子女政策为核心的计划生育，导致农村人口减少的数量巨大，并直接弱化了家庭的保障能力。

　　2法律层面的制度设计缺失。总体来看，我国尚未建立全面、统一的社会保障体系，也缺乏对农村社会保障全面、科学的规划和充分认识。对农村各项社会保障的地位与作用、保障权利与义务、保障资金的筹措与管理、保障机构的设置、保险队伍的建设等，都还没有明确的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的变形走样，导致农民缺乏对社会保障的直接受益感，也进一步导致农民对农村社会保障相关制度的不信任感增加。

　　3农村社会保障水平低覆盖面窄。

　　当前，农村社会保障的项目少，多为救济性质，而工伤、生育、养老等重要的涉及面广的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉足，也存在操作不规范、运转不能常态化的问题。农村社会的保障水平也很低。

　　我国有大量的农村人口广布在农村地区，按法理他们都有平等地享受社会福利待遇的权利，但目前真正享受到国家社会保障的农村居民是极少数，大多数人都无法从社会保障中受益。农村社会保障项目中的社会救助、合作医疗、养老保险的实施和发展必须要有政府的投入作为支撑，由于社会保障资金的投入不足，直接导致农村社会保障水平的处于低水平状态。

　　4国家财政投入的力度偏小。

　　目前我国农村社会保障的资金统筹层次较低，大部分由县、乡、村统筹，这对于目前中国的农村经济发展水平来说，要保证充足的农村社会保障资金是相当困难的。

　　近几年中央加大了农村社会保障的资金投入，中央财政安排的新型农村合作医疗支出从2003年的4亿元增加到2007年的114亿元。农村医疗救助支出从2003年的3亿元增加到2007年的132亿元。2007年，中央财政还安排专项资金30亿元，支持农村居民最低生活保障制度建设。但范围还比较窄，资金水平仍然偏低，需要进一步加强资金统筹工作。

　　5农村社会保障基金的管理和监管的问题。

　　农村社会保障由于无统一的管理机构，也暂时尚无法律的明文规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少的机构均涉足了农村社会保障基金，且在一些地方出现了相互扯皮，基金保值增值现状堪忧的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利而挤占、挪用甚至挥霍基金的情况也在一定范围内存在。再则，农村养老保险基金投资渠道单一，目前基金只能存入银行、买国债，由于缺乏合适的投资渠道和专门的投资管理人才，又要面临通货膨胀的压力，使得基金难以保值和增值，收益非常有限。

　　三、加快农村社会保障制度建设的路径探索

　　当前，我们应当积极探索农村社会保障制度的建设路径。就现实的情况来看，我们应从现有的条件出发，建立分层次、广覆盖的农村社会保障。

　　1坚持以人为本，归人本建设之路。

　　确立农村社会保障制度，首先应解决理念的问题。我认为，农村社会保障制度的建设，其理念应当是以人为本。对于相关的制度建设，应当在确立理念后，再深入地加强相应的理论研究。农村社会保障的最终目标是要将所有的农村人口均纳入被保障的范围。社会保障的公平性要求只要是符合法律规定的公民，都应当享有得到社会保障的权利，而不是依社会地位、职业、贫富而进入社会保障的范围。社会保障的社会化越高，让更多的人能从中获益，以人作为出发点和落脚点，才能更好地体现其本身应有的价值。

　　建立我国的农村社会保障制度，其首要的任务是确立正确的理念，那就是要坚持以人为本。人是第一位的，制度建设的出发点就是要以人作为根本。只有在这一前提下，再去寻找我们要走的路，才能找到正确的路。

　　2加大政府支持，走公共产品之路。

　　农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，其性质非商业保险，而是社会保障，定性应为公共产品,具有“福利性”。依公共财政理论，收益或成本外溢程度较高的社会保障支出，应由政府提供最低保障。当前，农民参保率低，一个重要原因就是农村的社会保障缺少政府的扶持，其公共产品的性质未能得到应有的体现。农村社会保障，最根本的支持在于政府。发挥政府在社会保障制度改革中的作用，应以加大财政支持力度为重点，积极推进农村社会保障制度创新。政府是农村社会保障制度改革创新的主要责任人。要根据农村经济社会发展的实际，在充分考虑农村家庭文化和国家经济实力提高的基础上，适应国际社会保障制度改革的新趋势，对农村社会保障制度进行规范的制度设计，作出相应的制度安排。要加大农村社会保障制度的政策引导，通过试行建立起起步门槛不高，对农民有吸引力的基本保障。最为重要的是要加大对农村社会保障制度的财政转移支付的力度，特别是加大对中西部地区农民个人账户建设的支持力度。只有逐步加大财政投入，走公共产品之路，农村社会保障制度建设才能取得真正意义上的成就，才能发挥其应有的价值和作用，造福于亿万农民。

　　3完善法律制度，循法制建设之路。

　　纵观世界各国的社会保障制度，其建立和发展多有法律作为后盾。我国的农村社会保障同样需要国家的法律支持。没有立法的保障，导致农村社会保障工作进展举步维艰。当前，也因此而出现了一些经济效益较好的私营企业主以无法律规定为由拒绝为农民工买社会保险的情况，对推广农村社会保障非常不利。应尽快出台《社会保障法》及其配套法规，完善农村社会保障立法体系，包括农民养老社会保险法、农民医疗社会保险法、农村工伤社会保险法、农村灾害救济保险法等。在这当中，首先应考虑社会救助的法制建设，其次是医疗保险、养老保险和失业保险，再次则应积极考虑建立农村居民最低生活的保障制度，科学确定其标准，并从立法上完善资金筹措机制。在当前国家立法条件不成熟的情况下，可积极鼓励和倡导省级人大或政府根据所在地实际情况，先颁布有关条例，形成法规或规章，以为以后全国性的立法提供经验。

　　4引导家庭养老，重家庭养老之路。

　　尊老爱幼的传统是在华夏数千年历史中孕育、诞生、并传承下来的。子女孝顺，不仅能让老人晚年的生活有所保障，更使他们精神上得到慰籍。应发挥孝文化道德优势,让农村老人晚年祥和愉快。因此，加强伦理道德教育、倡导养老、尊老、敬老、爱老观念，弘扬传统孝道观念是建设社会主义新农村的重要组成部分。农村养老的主要经济来源还是来自于子女，因此，传统孝道观念的深入人心是中国农村养老的内在动力。同时，要改变传统意义上的“养儿防老”的观点，在这里“儿”应当不仅指儿子，还应当包括女儿。

　　家庭往往是老年人精神慰藉、维系感情的最佳场所。老年人尤其珍惜生活了几十年的生活环境和融洽的老人邻里关系,更重视与子孙的亲情。特别是年迈体衰、行动不便的老人尤其有着这方面的需求,他们渴求家庭的温暖,更希望在晚年能享受子孙绕膝的天伦之乐。对于大多数老人来说,家庭不仅是日常生活的场所,而且是精神慰藉和护理照料的主要来源,而这些是社会化养老无法办到的。传统的家庭养老在农村尽管难以维持,但我国的国情和农村经济发展水平,家庭本身在老年人生活中的独特作用,决定了家庭养老不仅现在是主要养老方式，而且将来也是我国重要的养老方式之一。

　　5结合中国实际，创中国特色之路。

　　建立农村社会保障，必须考虑我国的实际情况，要与当前国家的财力和农村经济的发展水平相适应。我国各地农村的情况不一，较为复杂。即使是农民，既有纯粹意义上的农民，又有进入城镇打工的农民工，还有城市近郊失地的农民。有独生子女户、两女户、两子以上家庭等。东中西部农村的经济发展状况则差异很大。因此，在方案设计时应充分考虑各种不同的情况而区别对待，充分深入地调查研究，对各种情形均应充分考虑，区别不同的情况而对制度进行设计。从现实来看，应分地区、分阶段、分年龄层甚至通过制定一些特殊政策而逐步推进，建立起不同层次的“能保尽保”的社会社会保障制度。在一些经济条件很差的中西部农村地区，也应探索建立特殊的保障形式和特殊的政策措施。通过对相关情况的深入了解和分析，梳理和整合，从而真正建立起一个具有中国特色的农村保障体系。