2013年中央新型城镇化工作会议指出，要积极推进规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。国家“十三五”规划纲要明确要求以市县级行政区为单元，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、法规政策体系和技术标准体系。

推进“多规合一”改革势在必行

长期以来，各地普遍存在规划交叉、内容冲突，审批流程复杂、周期过长，国土空间管理低效、管控粗放等突出问题，严重制约了经济社会发展。破解这些问题，必须对旧有的规划体制进行改革，实现“多规合一”，强化国土空间规划对其他规划的指导约束作用。

打破“规划打架”壁垒，让规划更具科学性。同样一块地，国土规划中是基本农田，林地规划中是林地，而在城乡规划中又被划为城市建设用地，这是“规划打架”的生动写照。就城市规划的问题来说，突出体现在“纵向”的部门垂直管理和“横向”的多规并行、内容交叉、管制重叠、标准不一，造成了城市建设的无所适从和无序乱建。“多规合一”能够避免“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调”等问题，使规划更合理、更科学、更具实操性，避免各部门之间扯皮吵架，降低行政协调成本，实现管理效率的提高。

解决规划朝令夕改的问题，让规划更具严谨性。不少地方在规划过程中科学论证不够，部门“各自为政”，重局部轻全局、重当前轻长远；有些地方的规划受主政领导主观意识影响大，对规划的修改、干预比较随意，常常是“前规今划”，规划“编完即调”，不能按照原规划持续推进，影响了国家空间发展、资源节约、环境保护等战略和政策的有效实施。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制改革，强化规划权威和刚性管控，加强监督规划实施。

实现一张总蓝图引领，让规划更具系统性。“多规合一”是建立统一的发展目标和空间蓝图的系统性规划方法，也是利用信息化手段，实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台，能够有效推动城市的科学、良性和可持续发展。在理顺经济社会发展和产业类规划、空间开发类规划、资源保护等约束类规划、基础设施类规划等空间管理职能的基础上，“多规合一”的重点是城乡空间布局的衔接和协调，即在明确生态红线、永久基本农田、城市开发边界等底线和前提下，在统一的空间信息平台上整合一张蓝图，优化城乡空间布局，有效配置土地资源。

推进“多规合一”改革需要把握的难点和重点

2014年，国家发改委等四部门在全国28个市县开展“多规合一”试点，我省临湘市被纳入试点范畴；2015年、2016年，海南、宁夏分别在全国率先开展省域“多规合一”试点。试点地区在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间管理体制等方面探索了不少经验做法，也清晰地标注了推进“多规合一”改革需要把握的难点和重点。

从规划整合上看，发展规划和空间规划的有效衔接融合是成功实现“多规合一”的关键，而两大规划体系在市县层面难以合二为一。发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措，简单地说就是解决“干什么”的问题，要受到资源环境承载力等因素的制约，而单纯依靠空间规划既难以引领区域经济社会发展全局，也与现行政府治理体系和发展规划实际需要不符。如何构建以经济社会发展总体规划为龙头、以国土空间规划为基础、以各类专项规划和空间规划为支撑、以“一张总蓝图”衔接融合两大规划的规划体系还需要进一步探索。

从规划体制上看，“多规合一”的重点是空间管理体系的重构，而非单纯的“规划”技术改良，是通过多部门的沟通协调，实现同一空间实体上的多规划协调统一，多部门编制实施规划而相互之间空间交叉、实施分割、沟通不畅、缺乏信任的体制是导致“多规”不一致的重要原因。 目前各个规划均有法可依，但各类规划的审批权限不同，涉及现行法律法规的调整和修改，需要授权后方能施行，而如何操作尚无顶层设计，报批、沟通、衔接比较复杂，“多规合一”改革需要打破部门间既有藩篱、突破现行法律法规，从体制机制上不断完善。

从规划组织上看，当前各类规划由各自的行政主管部门负责，审批程序、审批时长、审批深度、批复时间等都不一致，一定程度上存在着审批效率不高的问题。“多规合一”改革需要资料类型多且几乎涉及政府所有部门，而市县规划领导管理机构缺失，组织力度不够，机构改革后新成立的自然资源部门难以牵起头来，造成推进工作难度大。各类规划编制基本上是按不成文的惯例进行的，没有一个统一的标准，各部门为争发展话语权和监管影响力，更多聚焦对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量。

从工作基础上看，“多规合一”是一项涉及各领域、多方面的系统性工程，离不开前期大量的基础性工作，如地理测绘、数据处理等工作，同时还需要地方政府具备较高的信息化管理水平。一方面，市县规划队伍的知识结构和能力过于单一化，缺乏开展规划工作的专业人才，对空间规划缺乏系统了解，对资源环境约束、经济市场要素、社会心理影响和法律框架体系等方面把握不深，现有规划队伍缺乏系统整合能力，融合各个规划的技术路线和方法难度较大；另一方面，空间规划不是从重新编制各类规划开始，是从既往既定的各类规划融合开始，部分市县关键的诸多既定规划缺失，也缺乏健全统一的基础信息平台。

综合施策推进市县“多规合一”改革

“多规合一”作为全面深化改革的重点任务，既是政府治理体系和治理能力现代化的重要途径，也是一项务实管用、长远有效且必须做好的工作，对经济社会高质量发展具有重大意义，务必认清形势、顺应形势，蹄疾步稳地推进“多规合一”改革。

坚持以人民为中心的改革思想。全面深化改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义，增进人民福祉。规划的目的在于服务经济社会发展。推进“多规合一”改革，一定要站稳群众立场，吸纳群众意见，促进规划的科学决策、民主决策、依法决策，统一规划愿景、统一各方思想、凝聚广泛共识。要增强“多规合一”的可读性、实操性，使广大人民群众能够读得懂、记得住规划，形成社会各界积极参与的巨大动力。

加强顶层设计和基础工作。加快“多规合一”的相关立法进程，加快相关法律法规的修订和完善，避免各个规划依据各自专门法律法规相互扯皮。注重结合本地实际，根据自身发展条件、发展限制和发展优势，从规划的功能定位、编制理念、编制程序、编制方法、体系建设、规划与政策等方面进行深入系统研究，凸显地方特色。健全完善信息平台，统一标准框架，实现数据共享交互，整合数据资源，建立面向“多规融合”的信息协调机制，实现部门间信息共建共享，消除各规划间存在的冲突和矛盾。

创新完善规划的内容和形式。坚持问题导向，加快规划内容、形式创新研究，重点解决规划体系中存在的长期与短期不匹配、内容不一致等问题。深化“放管服”改革，改革完善政府管理体制，拆除职能部门之间的利益藩篱，着力提高行政效率，体现“一张蓝图严格管控”的管理要求。以大数据、人工智能、区块链等现代信息技术为抓手，对规划指标等进行分类，体现分类指导思想，提高规划的科学性、系统性和协调性。

注重发挥试点作用。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法，能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要继续加大“多规合一”试点力度，更多选取差异化的市县进行改革试点，省里要加强调研指导、实际支持，列出试点问题清单，逐个探寻破解之方，总结提炼试点成果，创新性开展机构、人员、技术、方法等方面的系统集成，形成可示范推广的经验。

加强统筹协调。推进“多规合一”既要协调好“条条规划”的上下关系，又要统筹好部门间横向分工的协作关系，还要赢得社会各界的广泛支持。市县要组建规划改革领导小组，党政主要领导要担任负责人，研究问题，安排部署，推动落实。各级各部门要按照党中央、国务院部署，明确目标要求，落实主体责任，上下联动，形成合力，以钉钉子精神推进“多规合一”走深走实。

（作者系湖南工商大学党中央治国理政思想研究与传播中心研究员 史海威）