“下级糊弄上级”的话题我们早就耳熟能详，讨论多了甚至感觉有些麻木了。针对这一问题，一些学者和专家也开过治理的药方。但政府官员的虚假、浮夸之风还是愈演愈烈，仿佛成了难以治愈的官场流行病，长期以来广为中国社会所诟病。

　　有两点需要严重关注：一是“下级糊弄上级”的官场流行病，不仅仅是对组织内部上级领导的“叛逆”，更是对公共政策和行政权力的终极监督者和终极委托人——公众的背叛，是极端恶劣的违反《公务员法》规定的公务员义务和纪律的违法行为，需要严格依法追究;二是这种长期受到社会诟病的违法行为在公共组织中却大行其道，我们则不得不担心：我们的公共部门是否完全沦落为“官场”，政府的正式规则和制度是否已被“官场”中人集体认同的非正式制度或官场特有的行政文化所取代?

　　委任制下的官僚制组织“逆功能病”病理剖析

　　“下级糊弄上级”现象的成因，不能完全归因于领导干部个人的道德水准和法律意识。从行政学关于官僚制组织研究的一般理解而言：凡是官僚制组织，特别是政府官僚制组织，都会与生俱来地普遍带有类似的“官僚主义”通病，以及“下级糊弄上级”的行政病理现象。只不过在不同国家和地区表现的程度不同，所带来的后果和危害强弱有异而已。

　　我国某些地方的某些领导干部，“下级糊弄上级”的行为方式非常突出，危害非常严重，甚至已经显现为官场集体认同的共同价值和组织文化了。但领导干部“下级糊弄上级”等现象，能够被深刻地展现和剖析出来，应该说得益于当前中国社会的进步和政治的发展。

　　我们国家领导干部的产生，可以说基本来源于上级领导的任命，上级的任命伴随着管理权限的授予和转移，而这一“委任制”的人事管理恰恰是官僚制组织的形成原理和基本原则。其目的是通过上下级之间的职务任用关系，确立组织中的命令服从机制，以实现组织的命令和方针政策的效率最大化。虽然我们国家的部分领导干部，如地方行政首长等采取选举的方式产生，但由于选任制执行得不够彻底，下级官员忠诚的对象被异化为手握任命大权的上级。

　　除了任命制、委任制的原则之外，官僚制组织的形成原理还有权责明晰和统一的原则。也就是说，行政权力授予和转移的同时，还伴随相应责任的履行，即要求下级对拥有任命权的上级负责的官僚组织原理。如果在一个组织中这些原则贯彻的过于彻底，过度与任用管理相联系，那么政府组织中的成员，为了避免因被追责或来自上级的问责而影响个人的职业发展和安定的生活，一般会采取“工作做在嘴上，做在文件里，做在报表里，做在汇报材料里，以文件落实文件，以会议落实会议”等形式主义的自卫手段保护自己。

　　更为严重的是：这些貌似合理的向上级领导负责的行政制度原理，可能会异化为下级对上级领导在人格和人身上的依附关系。这种依附一旦形成，那么下级不糊弄上级“好像不正常”、上级好像也“挺好糊弄”等，好像就不难理解了。

　　“逆功能”病治理与干部人事制度改革

　　当然，官僚制组织形成和运行的基本原则和原理，在现阶段仍然有其巨大的生命力。问题在于，如何面对官僚制组织与生俱来的“逆功能”病理现象，结合中国的实际加以克服和完善，将其危害程度降低到最低点，实现最好的治理。

　　当前我国领导干部管理的方式比较单一，基本上都采取委任制，领导干部忠诚的对象主要为拥有任命权的上级。而上级对下级的管理，仅存在于组织内部的指挥命令系统中，对其监督和控制主要是上级对下级的组织人事部门的考核和评估，即上级下达的目标、指标完成度的考评。这种任用方式较为简便，容易实施和操作，也能够促进上级政策方针的贯彻和执行，但却容易造成GDP增长，而人民幸福指数并没有提高的情况。

　　近年来，我国虽对干部考核、绩效评估等进行了改革，但考评系统以及指标是否准确和完备，却值得商榷。国外行政学者研究发现：从世界各国以往的经验来看，由于公共政策包含的价值不一，时间、空间等因素较为复杂，至今为止还没有真正开发出非常准确完备的政策评估体系和测评工具。如果将不尽完备的考评方法，运用到领导干部的政策决定与执行的评估中，甚至直接运用到任用管理中，将会直接左右公共政策的走向，一旦出现问题，后果和危害无法计量。所以，我国的干部人事改革虽然在推进，但官场领导干部“下级糊弄上级”的形式主义行政病却还是严重，甚至严重到虚报政绩、浮夸GDP等违法乱纪的程度。笔者认为在完善干部考评的指标体系中，非常需要重视的是加入领导干部应该负责的真正“上级领导”——即人大中的人民的代表的评价，他们才是干部真正的任命权者和能够评价其政绩的合法监督主体。

　　抵制“下级糊弄上级”文化腐蚀的制度性安排

　　现代公务员制的形成原理和基本原则，最为强调的是干部管理的制度性，即干部管理的各个环节都被预设在相关具体客观规定的制度秩序中。其前提是职位分类制度，要求领导干部和公务员认真履行制度规定的职位职责和要求，这些职务要求是评价其绩效和业绩的唯一标准，除此之外不承担任何别的责任，当然也不能被追究其他责任。

　　应该说只要领导干部认真履行职责，不逾越这些制度和标准就是合格的领导干部。但是，为什么还会出现“下级糊弄上级”等明显违背公务员行为准则的现象?一方面是上述体制、标准不完备的问题，另一方面还有公务员为了某种私利而违规的原因。所以，消除官场领导干部“下级糊弄上级”等现象，需要完备考评体系，还需要加大舆论监督，强化人大、司法等国家机关的外部问责和政治控制。

　　但同时，领导干部在当今整体“官场”条件下，自律性难以维持，也是糊弄病存在的一个很大原因。 “官场”是领导干部形成各种人际关系和实现个人职业发展的职场。长期一起工作，自然会有大家共同认同的工作习惯或集体价值，约束领导干部的个人行为规范，也就是所谓的“官场文化”。

　　若“官场文化”与组织正式规则高度一致，则能够推动官僚制组织更好地实现组织目标，但反之的表象也经常出现，比如“下级糊弄上级”的官场文化，则会腐蚀组织的正式规则，是需要坚决抵制的。对于身在江湖的“官场中人”而言，面对后者的腐蚀，想要毅然决然地与之对决并不是简单的事情。

　　首先，“下级糊弄上级”的组织文化，有时表现为对领导干部赖以生存的组织利益的维护，与此对决则意味着对所属组织利益的背叛，会引发其他官僚制组织成员的“众怒”，这也是不正当的部门利益得以生存的基础;其次，“下级糊弄上级” 的组织文化，有时还表现为来自上级或官僚制组织中其他成员的直接压力，如果不去服从，就意味着对自身组织成员的背叛;最后，公务员个人要保持公务员操守和自律性，或许只能选择逃离官场的话，最终还可能引发对家庭的背叛。实际上，公务员要经常面对忠诚与背叛的价值选择，这也是行政学关于公务员行为研究的重要命题。所以，下面我想强调的是公务员个体的自律性如何确保的问题。

　　如何抵制“下级糊弄上级”的组织文化和官场集体价值?除了加强遵法守规的自律意识外，从外部制度上保证公务员个体的自律性也是一个重要条件。即当公务员个人遭遇到“下级糊弄上级”的行政文化或者组织行为时，如何保持自我和公务员操守，真正履行公务员的义务?这涉及到公务员或官场领导干部的权利保障问题。首先需要通过正式的制度安排建立具有较强独立性的第三方人事仲裁机构，来客观保障公务员不因守法而遭到不公平的任用管理的制裁;其次，需要进一步拓宽面向公务员的司法救助渠道，通过公开的司法审判程序确保公务员个体的自律性，最终实现公共组织内部行政活动的公平和公正。因此，公务员的管理可以说包含规范管理与权利保障两个层面，两者具有较强的互补性，如何保障公务员参与任用管理的行政民主权利，也是需要我们认真对待的课题。 (作者为北京大学政府管理学院副教授)