图为江苏南京市街道社区代表对南京市工商行政管理局2010年工作进行评议。人民图片

　　自考自评还是开门评议

　　●内部评估应与公众参与相结合，并充分发挥人大作用

　　既当“运动员”，又当“裁判员”的自考自评，是此前并不少见的政府绩效考核评估模式。在这种模式下，各项工作往往由上级机关或同级政府中的特定部门作出评估，结果很难令公众信服，甚至可能沦为一些领导干部制造政绩的工具。

　　这种情况近年来正在得到改变。

　　政府各职能部门2010年的表现怎么样，市民满意吗?广东省深圳市政府今年12月初正式向市民发出邀请，为今年的政府绩效打分，市民评价所占比重为30%。

　　12月中旬，山东省青岛市也邀请约2500名市民当“考官”，对政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”现场述职活动进行打分，评估成绩将作为2010年政府部门绩效考核中的社会评议得分。

　　“严格地说，政府绩效考评中，考核与评估是不一样的。”北京大学法学院教授姜明安解释，“考核是政府内部进行的，而评估可能是内部也可能是外部进行的。就外部评估来说，方法很多，比如直接通过民众或者委托第三方非政府、非营利组织进行，更多的是通过人大、政协对政府进行评价。评估结果可以是考核的一个部分。”

　　姜明安认为，内外两种评估模式，各有利弊。政府自己主导评估，如果没有摆脱自身利益考量，可能很难做到客观公正。外部评估的优势在于没有利益关系，相对较客观，但问题在于各职能部门的外部形象各异，容易影响评估结果。有的部门如城管容易得罪人，有的像社会福利部门给群众印象一般较好，还有的部门如保密部门外界了解较少，很难获得理性客观的评价。

　　“政府内部的评估应与公众参与结合起来。”姜明安建议，公众参与的过程要规范，评估项目和比重的设置要科学，包括问卷的抽样、表述等都要适当。此外还应考虑到，群众在评估中可能有情绪化、非理性的因素存在，要把这部分评估在结果中所占的比重调整到合理范围之内。

　　据了解，国外对政府的评估大多由议会进行，比如议会可以要求对政府部门负责人进行质询，并通过对政府的不信任案来表达态度。专家建议，我国可以充分发挥人民代表大会的作用，对政府进行评估。人大可以利用每年审议政府工作报告的方式来进行评估，也可以随时进行，比如按照法律规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的代表，可以书面提出对国务院和国务院各部委的质询案。

　　“指挥棒”如何发挥作用

　　●指标体系建设须民主、科学、统一性与差异性相结合

　　政府绩效考评的“指挥棒”往哪里指，政府及其各职能部门的工作就朝哪个方向努力。去年10月，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。同时，为了深入贯彻落实《意见》，经中央批准，中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》，以及《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。

　　“《意见》和《办法》的出台，强调了考核的重要性，改变了过去一直关注经济发展的考核方式。现在的政绩考核方式不仅强调关注经济，还要关注民生;不仅关注发展的速度，而且关注发展的质量和方式;不仅关注经济社会的发展，而且考虑为未来打基础的考核;不但考核‘显绩’，还要考核‘潜绩’。”中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授分析。

　　然而与此同时，也产生了新的问题：当考核项目包括经济、民生、社会稳定等多个方面，即存在多个“指挥棒”时，它们之间该如何协调?在这种情况下，合理设置政府绩效考核指标体系就非常重要。

　　姜明安认为，合理确定指标体系，要综合考虑几方面的要素：

　　首先是增加指标体系的民主性。指标体系不能由政府自己确定，而应经民主程序，由社会讨论，也可以征求人大、政协的意见，并广泛征求群众意见。

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　　其次是增加指标体系的科学性。增加群众的意见还不够，还要由专家充分论证，是否有遗漏的指标或不该出现在体系里的指标，以及各个指标在体系中所占的比重是否得当。

　　三是指标体系要做到相对统一性与差异性相结合。统一性是指在条件相同的情况下，指标体系应该可以做适当的比较，比如北京市几个城区的指标相互之间可以比较，这样才能反映不同地区的政绩水平;差异性是指考虑地区和部门的差异，针对各地各部门具体情况，对指标作出调整，比如一个地方的工商部门和另一个地方的公安部门指标肯定要有区别。二者结合是指，在有统一指标的基础上也要有各地或各部门的不同指标，这样北京的工商可以和河北的工商比，当然工商和公安也是有可比之处，如群众的满意度、勤政廉政等要素。

　　此外，姜明安提到，指标体系中还应该做到定性与定量指标相结合。有的内容可以打分量化比较，有的则只能用评价之类的定性判断来做。还要做到长期性指标与短期性指标相结合。有些指标每年都可以有，比如廉政、服务态度等，有些则可能根据每年政策的重点而有所变化和调整。

　　制度化建设如何推进

　　●既要统一制定法律法规，又要分层次分类别立法，并和日常管理结合起来

　　今年11月，安徽省芜湖市启动了“万人千企评议政风行风”活动，将4类、113个部门和行业作为评议对象。早在2001年，江苏省南京市就开展了“万人评议机关”活动。然而，这种运动式的评估活动是否等同于政府绩效评估，效果又如何呢?

　　专家指出，公众参与评估的方式很有必要，但常态的评估不应该搞成运动式的。公众参与的过程要规范，评估项目和比重的设置要科学，包括问卷的抽样、表述等都要适当。在中国政法大学法治政府研究院此前召开的“政府绩效考核评估研讨会”上，专家一致认为，政府绩效评估应该进入法制化轨道。

　　去年10月1日，《哈尔滨市政府绩效管理条例》施行。据了解，这是我国首个政府绩效管理的地方性法规。国务院法制办政府法制协调司副司长江陵认为，当前政府绩效评估的地方立法时机已经比较成熟，有很多成功的经验，应当从完善制度的角度来推进相关工作。江陵认为，从目前的情况来看，除了立法，还要制定很多配套性的文件，尤其是政府绩效管理最终要追求怎样的效果，还需要进一步明确。

　　中国政法大学法治政府研究院“政府绩效评估指标体系”课题组成员张兴祥介绍，通过对北京、山东、湖南等地政府绩效评估制度的考察发现，尽管我国已有1/3的省市建立了绩效评估制度，但各个地方有各自不同的做法，有的还处在探索阶段，各地没有形成明确统一的制度。

　　因此，有学者建议，在立法方面既要统一制定法律法规，又要有分层次分类别的立法，二者应该结合起来。统一制定的法律是关于指标体系如何设立，评估要经过何种程序，评估数据如何使用等等，这个法律应该适用于全国各地各部门;而指标体系的具体内容则由各地各部门根据自身情况来定。

　　在政府绩效管理最终要追求的效果方面，全国政府绩效管理研究会秘书长张定安认为，政府绩效评估只是一个手段和管理环节，只有和政府日常管理结合起来，才能成为一个有效的管理工具。绩效评估的目的是促进和改善管理，要把评估作为一种学习的动力和激励的因素，融入到管理的活动中，成为政府发现问题、改善管理、提高绩效的有力武器。

　　国外政府绩效管理(延伸阅读)

　　美国

　　公共部门引入管理工具

　　美国重视在公共部门中引入管理工具，以改善政府绩效，其探索历程贯穿整个公共行政的发展进程。美国学者将这一探索历程归结为五个发展阶段。这五个阶段所强调的重点各不相同，依次分别为：效率、预算、管理、民营化以及政府再造。1992年迄今处于第五阶段，强调政府再造。减少政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性，授权于公共行政人员。得到授权的公共行政人员能够产生更有责任、效益、效率以及回应性的政府。同时，新的信息系统能起到控制腐败的辅助作用。总的来讲，绩效动机趋向于更为广泛的目标，即从单纯的“追求效率”和“控制成本”逐步转变为“效率与效益(有效性)”的整合，最终演化为“减少政府开支”、“提高公共责任、效率、效益以及回应性”等多目标的综合体系。

　　英国

　　建立公共服务协议体系

　　英国政府的绩效管理，主要是围绕其建立的“公共服务协议”体系来开展的。由于注重效果的绩效管理要与政府部门的高层次的工作目标相关联，公共服务协议体系包括以下目标层次：方向、目标、具体目标、关于如何对具体目标进行测量的技术解释、实施计划等。英国政府通过明确责任和提高透明度实施绩效管理。

　　尽管政府所有的部门都要向财政部报告绩效完成情况，但是目前在法律和制度中对此并没有做出规定。英国财政部负责以绩效为重点的公共服务协议绩效框架的设计和制定，并与首相执行机构、政府商业办公室进行合作。在保证该框架的成功实施方面，英国财政大臣、首相及各部的部长们，都具有关键的领导责任。

　　澳大利亚

　　强调竞争与市场导向

　　澳大利亚的行政改革在“新公共管理运动”中一直被称为是稳健改革,它以企业化管理为内在理念，强调竞争与市场导向，利用集权、加强监督、加强责任制的办法来改善行政绩效，是以绩效改革为重要特色的行政改革。

　　20世纪80年代的新公共管理理念为公务员制度改革创造了有利的变革条件：追求变化而不是稳定，注重结果而不是过程，注重水平而不是依据职位。1981年4月，澳大利亚政府提出了公务员制度改革的方针和目标：把部分政府拥有的企业出售给私人经营;把政府的某些部门职能并入私人企业：充分发挥地方政府的作用，将一些可以由州政府管理的部门划归州政府;继续审议某些政府部门的作用，以做进一步的改变。

　　(李润达整理)