时刻新闻
益阳市地处湘中偏北，横跨资水中下游和沅澧两水尾闾。背倚雪峰山，怀抱洞庭湖，古称“荆楚要塞，吴蜀门户”。益阳市现辖7个区县（市），85个乡镇，3442个村（居）民委员会，乡村人口38252万人，农村从业人员23631万人，耕地面积41132万亩。30年来，作为中部欠发达地区农业大市的益阳，农村三大步改革步步深入。改革充分调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力，促进了农村经济的持续发展，也取得了宝贵的经验。
一、益阳市农村改革开放30年成就斐然
30年前，安徽凤阳小岗村农民拉开了中国农村改革开放的序幕。改革开放的30年，是益阳农村重大变革的30年，也是益阳农村翻天覆地巨变的30年。
1农村改革深入推进
一是家庭承包经营制不断完善和发展。从1979年春开始实行的农村改革，益阳经历了农业生产责任制、联产计酬责任制、包干到户责任制和家庭承包经营制等阶段。家庭承包经营制的发展，使得公社化体制解体后的村、组直接介入农户生产经营的功能日益弱化，以适应小农户与大市场接轨发展要求的农民合作组织应运而生。益阳农村积极探索产业化组织形式和利益联结机制，创造了“公司十农户”、“基地带农户”、“科技引农户”等多种模式。目前全市有各类农民专业合作组织626个，带动37．72万户农民致富奔小康，占全市农户总数的40%。如南县鑫欣渔业专业合作社入社农户达1638户，养殖水面4．5万亩,每年可为农户增收1500万元。沅江市种粮大户卢青年，承包土地3800多亩，并牵头组织种粮大户协会，提供生产、流通、信息和科技推广等服务。目前全市仅粮食专业合作组织就有135个，带动12万多农户，联结生产基地150万亩。2007年，全市专业合作组织实现经营服务收入56亿元，纯收入8亿元，为全市农民人均增收216元。
家庭承包经营制主要解决耕者有其权的问题，它的制度优势在于：①直接把家庭收入与生产投入结合在一起，克服了集体共同生产条件下农民的惰性行为，极大地激活了农民的潜能。②消解了农业集体生产中对劳动投入的监管成本。③农民获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
二是税费改革取得阶段性成果。据调查，2002年农村税费改革前，国家向农民征收农业税和农业特产税，2001年全市农民税费负担总额为39872万元，亩平107元，人平114元。2007年，全市农民负担总额为7204．4万元，亩平21．4元，人平308元。税费改革对我市农村改革发展是具有里程碑意义的：它主要解决耕者有其利的问题，通过调整国民收入分配关系，取消了农业税和各种不合理收费，实行对农民的直接补贴制度，开启了工业反哺农业、城市支持农村的新时代，为我市后续的农村综合改革铺平了道路。
三是农村综合改革深入推进。为进一步促进农村经济社会发展，在农村税费改革取得阶段性成果以后，2005年6月起，益阳市作为全省农村综合改革试点市，经过两年多的改革，已基本完成乡镇机构改革、农村教育体制改革和县乡财政体制改革。机构设置更加规范：全市乡镇(街道)由原来的144个调整为96个，精简333％。乡镇行政内设机构由原来的1068个减少到768个，精简281％。事业站所由原来的1387个减少到617个，精简55．5％。编制管理更加严格：全市分流富余人员10035人，分流比例达634％。财政、教育管理体制更加优化。农村综合改革,主要解决基层行政管理体制不适应农村生产力发展要求，农村公共产品供给体制不适应农村公共服务要求的问题，意义重大，影响深远。
2大农业格局形成,“一村一品”助推农村经济快速发展
一是“一村一品”为益阳农业的发展注入了新的活力。20世纪80年代末，益阳在全国率先提出了“一村一品”的发展战略，即政府积极引导农民充分挖掘利用本地农业资源，扬长避短、因地制宜发展特色农业，以逐步形成“一村一品”、“一方一业”的产业发展格局，“一村一品”为益阳农业的发展注入了新的活力：全市实施“一村一品”的农户家庭纯收入比普通农户高出1433元；在“一村一品”发展战略的推动下，2007年全市农林牧渔业总产值18166亿元，按可比口径计算，是1978年的4倍，年均增长49%。
二是林业优势突出。2007年，全市林业总产值905亿元，按可比口径计算，近30年年均增长33%。2000年以来，我市大力发展以楠竹和南抗杨为主的“两南林业”，着手构建完备的森林生态体系和发达的林业产业体系，实现了森林资源快速增长。国家林业局将益阳市定为全国唯一的现代林业建设示范市。
三是畜牧水产业取得长足进展。2007年出栏肉猪422万头，比1978年增长31倍。水产品2553万吨，比1978年增长193倍。益华、和平、顺祥、锦大等4家大型水产出口企业，其产品远销港澳、欧美、东南亚等国家和地区，年出口创汇2000万美元，成为省内最具活力和优势的水产品出口方阵。
四是庭院经济和庄园农业方兴未艾。庭院经济是切合丘岗山区特点，以宅基地及村落空闲土地为基础，综合开发闲置资源的一种家庭商品经济。如桃江全县从事庭院经济的农户达223万户，其经济收入达113亿元，人均庭院收入1656元，占农民纯收入的一半以上，有效消化了农村剩余劳动力。庄园农业是切合湖区特点发展起来的又一种新的经营模式。全市种粮50亩以上的庄园大户1970户，23万亩。造林1000亩以上的大户有66户。年出栏生猪50头以上的大户16600户。2008年1-6月，我市出栏生猪22528万头，比上年同期增长22%,在经济效益和政策扶持的双轮驱动下，生猪规模养殖发展强劲。
五是五大涉农产业齐头并进。我市以克明面业公司等为龙头的粮油加工业、以建玲竹业公司等为龙头的竹木加工业、以益华水产公司等为龙头的水产养殖及加工业、以沅江纸业公司等为龙头的造纸业、以辣妹子食品公司等为龙头的果蔬茶业，五大涉农产业齐头并进。特别是竹制品加工业、水产品加工业、优质稻米等在全省居领先地位。广阔的洞庭湖平原为农业机械化的快速发展提供了有利条件，我市包括拖拉机、水田耕种机，各类水泵、大中型收割机在内的农业生产综合机械化程度60%以上，拥有量位居全省之首。以上表明，益阳市大农业格局已经形成，农村经济快速发展，正从一个传统的农业大市向现代的农业强市迈进。
3社会主义新农村建设稳步推进
党的十六届五中全会描绘了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设的宏伟蓝图。作为农业大市的益阳，稳步推进社会主义新农村建设，成就斐然。
根据农村各地自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平的差异，因地制宜，实行分类指导：资阳、赫山和高新区等近郊地带，着力工业化带动和农村社会事业的发展，率先实现农业现代化；沅江、南县等湖区，把发展现代农业，壮大县域经济放在突出位置；安化、桃江等区域，着力改善生存条件，拓宽增收门路，提高农民基本素质；贫困地区继续坚持整村推进扶贫，把扶贫与新农村建设紧密结合起来。几年建设，成效显著。
一是基础设施建设日新月异。加快农田水利建设，完成水利建设投入52亿元，实施各类水利工程6万处。加快以乡村道路、通讯、电力为主的农村基础设施建设，基本实现公路、广播电视和电力村村通，通讯全覆盖；洞庭湖综合治理与防灾减灾体系建设、乡村清洁工程、土地整理开发和血防工程等农业综合开发进入新的发展时期。构建“双线三级”保学控流工作机制，义务教育均衡发展。
二是农村社会保障制度全面展开。农村最低生活保障制度稳步实施：截止2008年3月，共有40737户，89740人享受到了农村低保，保障标准为年人均683元，初步解决了困难农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等问题。新型农村合作医疗制度顺利推进：从2005年起到2008年，全市参合人数达到3184万人，参合率8917%,大病、重病保障效果凸显。农村五保供养机制日趋完善：2008年，全市共有五保供养对象40724人，乡村敬老院158所，基本上解决了五保供养对象的老有所养，病有所医的问题。
三是扶贫开发取得实质性成效。我市1994年起推进的扶贫开发，农村贫困人口由1994年的85．2万人减少到2007年的13．66万人，社会事业长足发展，贫困地区基础设施条件显著改善，贫困状况大大减轻。
四是培训农民，创造劳务品牌，增加农民收入。从2005年起，全市农业大中专学历教育4．23万人，参加农村实用技术培训和引导性培训的农民1304万人，农村劳动力阳光工程培训6．76万人；举办缝纫、家电维修、针织、电焊等60多类职业技术培训班，培训各类人员36万人次，培训就业率达82％；打造出了具有很强市场竞争力的“益阳厨师”、“桃花江保姆”、“安化保安”等劳务品牌；转移输出农村劳动力280多万人次，劳务收入150多亿元。益阳农村正在实现由剩余劳动力向人力资源优势的转变，这一转变将为农村可持续发展提供强有力的社会力量。30年来，益阳市农村居民人均纯收入由1978年的1223元增长到2007年的3913元，增长31倍，年均递增127%。农村居民人均纯收入比全省平均水平高9元。
五是各项民主制度不断健全。农村财务管理不断规范:2007年，实行了民主理财和财务公开的村占总村数的92％。各项民主制度不断健全，村民自治机制充满活力，村民民主权利得到尊重。农村文化建设和精神文明建设不断加强，农民的思想、文化、道德水平有了明显提高，树立起了崇尚文明、崇尚科学的新风尚，社会治安综合治理初见成效。
益阳农村改革开放30年，迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线，就是保障农民的物质利益，维护农民的民主权利，解放和发展生产力。三大步改革给益阳农村带来了翻天覆地的变化，也积累了足以为未来改革发展提供鉴戒的宝贵经验。
二、益阳市农村改革开放的经验启示
在30年的农村大变革中，我们所获得的经验是十分宝贵的。
1保障农民的物质利益和民主权利，是深化农村改革的出发点和落脚点
改革实践表明，调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。2000-2003年，由于农民税费负担过重，生产成本过高，农民的种粮积极性受到严重影响，益阳市粮食总产量由2000年的1917621吨跌到2003年的156688吨。2004年后国家实行“两减免、三补贴”政策，农民得到直接好处，粮食持续增产，到2007年，达到2239217吨。近年来，农村教育、卫生事业和村民自治等改革，也激发了农民从事新农村建设的热情。因此，保障农民的物质利益和民主权利，是农村改革在任何时候都必须始终遵循的一条基本原则和基本经验。
2改革催生新的农民利益共同体，是农村经济又好又快发展的主体支撑
乡镇机构的改革必然要求有农民合作经济组织来承接政府转移出来的社会职能。我们认为，农民合作经济组织发展的意义在于：一是可以为乡镇政府职能转变提供强有力的社会组织力量。二是可以在农户与市场间架起一个桥梁和纽带，解决千家万户小生产和千变万化大市场的矛盾。三是可以作为维护农民合法权益的有效载体，建立“公司+专业合作组织+农户”的经营形式。经验证明，新的农民利益共同体，是农村经济又好又快发展的主体支撑。
3不断解放思想、开拓创新，是解放和发展农村生产力的不竭动力源泉
回顾历史：1979年1月,中央决定，允许“深山、偏僻地区的孤独户，实行包产到户”，大力推行“专业承包联产计酬责任制”。中央的新政撕开了公社化体制的缺口，吹响了农村体制改革的号角。1979年4月底止，益阳地区38571个生产队全部实行了生产责任制。地、县党委一把手办点示范，健全完善生产责任制，提出三年内使50万农民首先富裕起来，人平纯收入150元以上。但是，地委却又同时先后下发两个文件，明确“不准包产到户，分田单干；不准明分组、暗分队”，必须禁止自行分组包产到户的“搞单干的资本主义行为”。农民面对这种在责任制问题上的折腾无所适从，很有意见。干部与群众之间出现了“官办民不依，民办官不批”的顶牛现象。
1979年9月，益阳地委及各县党委开展真理标准问题讨论，学习中央关于加强和完善农业生产责任制的精神，认真总结经验教训：认为极左流毒没有肃清，对中央精神吃得不透，思想动摇，任意侵犯生产队的自主权，把社员正当的家庭副业当作资本主义加以批判。不敢理直气壮地确定各种责任制形式，挫伤了群众的积极性。决心解放思想，带领300多万益阳农民把农村改革开放大业义无返顾地推向前进。自此以后，益阳广大农村由分组作业、联产责任制到家庭联产承包制，再到家庭承包经营制，一路走下来，走出了农村一片欣欣向荣的新天地。责任制打破了过去农村经济制度的既定模式，摆脱了“一大二公”的长期束缚，调整了农村生产关系，带来认识上的大飞跃，各级干部通过责任制开阔了眼界，解放了思想。历史告诉我们：什么时候思想解放了，理论和政策的精神力量就会转化为巨大的物质力量，带来农村的大变革、大发展；什么时候思想徘徊，甚至出现“左”的偏差，就会阻碍农村的经济社会发展，就会背离脱贫求变的民意。
历史让人启迪，创新蒂结的成果更值得认真总结。
上世纪80年代以来，益阳充分利用本地资源，发挥区域特色，在全国率先提出了“一村一品”的发展战略。“一村一品”工程的实施，构筑了新农村建设的强力支撑。陈克明面业、粒粒晶米业、益鑫泰服饰、辣妹子食品、安化黑茶等160多个农产品绿色品牌将“鱼米之乡”的益阳诠释得淋漓尽致。把“一村一品”提升到一个新的平台，就是一县一业、一乡一品，一业为主，多元互补，以此调整优化农业产业结构，推动农业生产的集约化、区域化、现代化。循着“一村一品”这一战略思路，予以拓展、深化、提升，益阳的农业产业化将展示更加光明灿烂的前景。这是灿烂的创新意识之花结出的农业产业化的硕果，值得我们倍加珍惜。
4巩固农村综合改革成果，推进制度创新，是农村改革不断前进的机制保障
我市作为省农村综合改革的试点市，总结和摸索出了一套行之有效的经验和办法，初步破解了改革成本筹措、政府职能转变、农民增收长效机制和城乡统筹发展等难题，其经验是：
（1）和谐为要，以人为本，改革软着陆，社会零震荡。
在改革中，市委、市政府遵循“和谐改革”的理念和以人为本、公开公平公正的原则，实行阳光操作，如在乡镇领导班子调配中，采取民主量化考评和多轮票决的办法，做到了留者服从、退者服气。实行有情操作，以人为本，把做思想工作与解决实际困难结合起来，将不稳定的苗头化解在萌芽状态。实行规范操作，综合改革政策性强，涉及面广，操作难度大，必须统一政策要求，规范运作程序：做到原则不变通，执行政策不走样，严格标准不降低，严格按法律程序和组织原则办事。实行精细化操作，在制定政策、安排工作上，既强调共性，又照顾个性，力求全面、周到、细致，符合实际。和谐理念贯穿始终，两年的改革平稳而有序地推进，所累积的良性的社会互动与和谐的人际关系氛围，所获得的厚实的社会资源，都是弥足珍贵的。
（2）破解改革成本难题。改革顺利推进，关键是解决分流人员“老有所养，现有饭吃”及偿还个人欠款等问题。我市改革需要成本19亿元。钱从哪里来？盘活资产资源：一是对乡镇和站所的银行账户、闲置土地、固定资产、债权债务等资产资源全面进行清产核资。二是制定资源处置办法，处置所得资金，一律缴入财政专户，专门用于人员分流的补偿安置和办理养老保险，余额用于偿还乡镇债务。对乡镇撤并后的闲置办公场所设施、校舍等公有资产，进行评估和产权界定后，实行租赁或拍卖；对产权属乡镇的荒山、林地、湖洲、码头渡口、小型抗旱排渍机埠等资产，实行经营权租赁或拍卖；同时积极清收债权，核销划转有关债务，通过这些途径，全市共筹措改革成本4500余万元，注入市以上财政支持14亿元，破解了改革成本难题。
（3）构建劳动保障平台。
乡镇机构改革，乡镇领导职数由1294人精简到705人，减少589人，精简455%。乡镇事业编制总数减少10035人，精简634%。精简下来的人员如何安置？在乡镇机关内专设民政和劳动保障办，推动建立社区就业、用工信息、求职安置、职业培训和人员参保等社会互利组织，健全窗口服务和技能培训体系，平稳地实现了人员分流。这一体系的服务职能将延伸到未来整个乡村的民生建设，是精心打造为民服务的平台、建立城乡统筹就业与社会保障长效机制的重要步骤。如利用这一平台，在“阳光工程”实施中，就培训农村各类人员3万多人。
（4）统筹兼顾，构建农民减负增收的长效机制。
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第一、以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育管理体制改革。一是健全中小学教育经费保障机制：实现了“保入学、保工资、保运转、保安全”的目标。二是合理调整中小学布局，瘦身减支。三是严格教师准入制度，全面完成教职工定编、定岗、定员和分流工作。所有这些为农村免费义务教育提供了机制保障，减轻了农民负担。
第二、增强乡镇财政保障能力、加强乡镇财政监管。主要做法，一是因乡制宜，分类管理：对经济状况较好、财政收支差额不大的乡镇实行分成财政体制；对自身财力无法满足需要的乡镇实行包干财政体制。二是完善乡镇财政收入征管机制，强化财政、税务部门的责任，乡镇政府承担协税护税职责。三是全面推行乡财乡用县管机制，此举措虽然加大了县级财政压力，但较好地保证了乡镇正常运转，2007年各区县(市)乡镇支出基数平均增加1000万元以上，2008年每个行政村增加一万元经费补助。对行政村改征收提留为经费补助，减负效果明显。
第三、积极推进国有农场税费改革。在不改变农场国有土地性质前提下，建立农业职工承包经营、社会招标经营和租赁经营相结合的农用土地承包制度。农业职工承包的责任田实行“零负担”，农工的生产费用谁受益、谁负担。农场责任田以外的土地，建立国有土地经营公司，实行公开招标。通过改革，农工负担明显减轻，促进了农场经济的快速发展，保证了国有农场比较平稳的改制转型，对历史遗留问题作出了负责任的交待。
第四、建立减轻农民负担的长效机制，探求减轻农民负担的治本之策。一是健全农民负担监督机制，责任追究违法违纪加重农民负担的行为。二是推进基层水利管理体制改革，在分类管理基础上建立分担机制。三是赋予农民合理确定公益事业负担的参与权、选择权和审定权。
第五、引导农村剩余劳动力从非农产业中增收，并向小城镇转移。灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等农业生产技术的应用，农业产业化等组织结构的调整，节约了农民的劳动时间。让农民利用节约出来的劳动时间，从非农产业中增加收入，是目前欠发达农村最佳选择。2007年，我市农民外出务工人数占农村劳动力的比重达284%，工资性收入占纯收入的比重达40%。但值得关注的是：农民外出打工赚钱，节衣缩食回村建房，建好房后又外出务工，而居住地近三分之一的房子空置不用，外出务工者却长年累月在外风餐露宿，生活质量低劣，这是一个悖论。悖论的根源在于现有农村宅基地及其住宅既无法流转，又不能抵押，制约了农民土地权益的实现，不利于农村劳动力转移，阻碍了城镇化进程。我们认为，只有真正减少农民，才能致富农民。目前益阳70多个建制镇已成为上百万农村剩余劳动力携家带口，向二、三产业转移的主要载体。转移到小城镇的农民在小城镇安家立业，生活质量提高，福利指数上升。目前，小城镇在我市GDP中所占比例超过60%。大力发展小城镇，对于逐步消除城乡二元经济结构矛盾，促进农民增收，提高农民素质和生活质量，具有十分重大的意义。
三、巩固农村综合改革成果、健全长效机制的政策思考
巩固农村综合改革成果、健全长效机制，是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。我们的政策性思考是：
1千方百计安置好分流人员
市、县政府要通过压缩县乡财政支出、盘活乡镇撤并后的国有资产资源，确保分流人员的补偿到位；要制定分流人员再就业的减、免、补等优惠政策，出台鼓励乡镇干部创办企业和农业基地的政策：对符合条件的分流人员应下派到村、组，充实基层；对有30年以上工龄或距退休年龄不足5年的公务员可办理正式退休手续，维护其根本利益；对补偿支付确有困难的市、县，中央和省级政府应加大财政支持力度。
2从实际出发，建立健全化解乡村债务的有效机制
益阳的洞庭湖区农村处在“悬河”荆江以南，防汛排涝工程建设背负着沉重的历史债务；加上防汛救灾费用、农业税的尾欠款、其它公用事业建设债务和“两费一补”等乡村债务，地方政府很难从根本上解决债务问题。建议中央政府在甄别的基础上，考虑加大对洞庭湖区财政转移支付力度、建立专项补助，化解历史债务和新的乡村债务难题。地方政府也应通过清收债权减债、盘活资产资源偿债、置换债权债务转债、核销划转销债等措施，建立健全化解乡村债务的有效机制。
3调整农业投入机制，确保政府财政转移支付真正落实到农民身上
为解决中央向地方的农业转移支付成本高、漏损多等问题，中央在审慎评估后，应确立中央财政转移支付的整合评估机制，减少转移支付体制成本，提高农业财政转移支付的公平和效率。为杜绝地方政府层层截留和挪用现象，可给乡镇建立财政投入的直接帐户，专项管理，专款专用。
4引导乡镇干部增强本领、转变工作作风
农村综合改革后，首先要引导好乡镇干部调整心态，增强心理承受力，从改革的短暂阵痛和个人的得失计较中解脱出来，学习提升自我，炼就好引领发展、指导生产、处理矛盾、调解纠纷、服务群众的能力，切实深入群众，把为农民抓信息、跑市场、做示范、搞服务具体化为岗位责任制，在新农村建设的实践中倾注心力，把农村综合改革带来的各项实惠真正落实到农民口袋里。同时，要严格依权限和法定程序履职尽责，做到有权必问责、用权必监督、侵权要赔偿，坚决杜绝不作为或乱作为。
5探索构建城乡统筹发展的新体制
统筹城乡发展的新体制，在益阳还没有真正破题，改革仍任重道远。进一步破除体制障碍，逐步建立城乡统筹发展新体制的政策思路是：
在深化乡镇机构改革、推进并村并组、推进农村社会管理创新、加强农村基层组织建设和村干部队伍建设的基础上
(1)建立城乡生产要素自由流动新体制。要探索建立城乡统一的户籍制度和社会保障制度，促进农村劳动力向城镇稳定有序转移、安居乐业。要实现农村土地使用权的多种形式，如联产承包制、合作使用制、集体股份制、土地流转承包制等，推进农村土地制度改革。要重组或新设适应农村生产方式的新型金融组织，探索建立农业保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分摊机制。
(2)建立覆盖城乡的公共服务制度。要深化财政管理体制改革：形成支持“三农”投入稳定增长的保障机制。要逐步建立农民工养老、医疗、失业、工伤、生育等保险制度。要深化教育管理体制改革：完善教育经费保障机制，深入推进城乡教育均衡发展。
（3）提升小城镇建设品质。要以小城镇为桥梁和载体，充分发挥城市对农村的辐射带动功能，优化城乡产业布局，统筹城乡劳动力就业，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。要改革农村产权制度，如农村宅基地及其住宅既可以流转，又可以抵押。要积极引导农民进城创业，减少农民、增加居民。要按照谁投资、谁受益的原则，多方吸引民间资本参与小城镇建设；要把基础设施建设与园区建设结合起来，使小城镇成为二、三产业的载体；益阳小城镇建设要努力打造与洞庭湖区和长株潭城市群互动发展的工业品配套基地、旅游休闲基地、农产品加工基地，实现产业互补、合理分工，达到双赢的目的。
作者：曹鹿琪 徐翠兰
编辑：闵美颖