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　　党的十八届三中全会从国家治理的高度对财政的地位和作用作了全新的定位，对深化财税体制改革作了全面系统的部署。那么，财税改革将给人大预算审查监督工作带来哪些影响?人大又应当怎样迅速适应这些变化呢?

　　财税体制改革指向预算监督“软肋”

　　长期以来，为了提高人大预算审查监督效果，各地作了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社会各界对预算的满意度还不是很高。

　　从预算的流程来看，预算编制还不够统一完整，内容不够细化，年初到位率不高，全口径预算管理建设的任务还很重;预算执行还不够严格规范，先有预算，后有支出的原则没有得到很好贯彻，随意追加、调剂以及挤占和挪用等现象较为普遍;预算监督的严肃有效性不足，程序性监督多，有实质性内容的少，人大批准的预算刚性不足;财政政策和预算信息还没有全部公开和透明;财政运行的质量不够高，防控风险的压力加重。

　　从预算的政策效应来看，财政支出“越位”和“缺位”问题同时存在。在一些市场竞争充分的领域，财政介入的程度呈强化的趋势，而一些基本的民生支出保障程度不高，导致一些财政资金在政府责任和市场责任之间“错配”。政府间事权不清晰，财力与支出责任不匹配，造成中央包揽过多，效率不高，资源环境难以承载，地方政府债务不堪重负。

　　从预算法律规范来看，预算法修改滞后，政府间事权划分及支出责任、全口径预算管理、预算公开、预算超收以及预算法律责任等缺少法律规范。税收立法层次低，权威性不足。税制不健全，政府收费缺乏法律规范，一些地方费多税少，征管秩序混乱。预算支出政出多门，硬性规定增长比例和资金配套，预算的统一性被严重肢解。

　　这些情况表明，人大预算审查监督工作不只是一个技术问题。很多深层次的矛盾，要从财税体制改革中去寻找解决的答案。

　　深化财税改革筑牢预算监督基础

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对建立现代财政制度作了较为详尽的阐述，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。财税体制改革的核心内容是税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排。

　　如果从财税运行的内在逻辑和人大预算审查监督的重点来考察，财税体制改革很大程度上是围绕“钱”来展开的，而运行的主要载体便是预算。

　　钱从哪里来?即税收(也包括其他政府收入)如何取得。税收是国家预算收入的主要来源，也是连接国家和纳税人之间的重要纽带。《决定》明确，要改革税制，稳定税负，优化税收结构和完善税种设置，清理规范税收优惠政策，完善地方税体系。这样，将有利于明晰中央和地方的收入来源，提高收入质量，理顺征纳关系，确保预算收入持续稳定。

　　钱由谁来花?即政府间财政关系如何确定、支出责任如何划分。1993年分税制之后，这个问题一直争论不休。因为，这不但关系到一个地方花钱的多少，而且关系到钱由谁、也就是哪一级政府来花。这个问题一直悬而未决，造成政府间事权与支出责任不匹配，地方财政过度依赖中央转移支付，政府不好编制预算，人大不好审查预算，转移支付资金分配和监管也成为众矢之的。《决定》规定“事权与支出责任相适应”，将有利于把政府间财政关系引导到谁办事、谁花钱、谁担责上面来。

　　钱怎么花如何确定?即政府通过什么形式来安排支出。这个形式就是预算。如果没有预算，政府收支将会是一堆杂乱无章的报账单。我国法律规定，预算草案由政府编制，由人大审查和批准。但是，预算编制和审查都面临诸多困难。《决定》提出，要改进预算管理制度，预算要全面规范、公开透明。政府编制预算和人大审查预算的外部环境有望得到极大改善。

　　钱如何管理?即财政的钱怎么存，资金流入流出及余额如何管理，怎样来监督等。这涉及国库集中支付和金库管理以及政府现金管理，直接影响到国库库款是否安全，财政资金运行是否高效，人大批准的预算能不能严格执行。

　　钱的使用结果如何反映?钱的使用结果要通过财政决算来反映。目前，政府决算制度还不能全面真实地反映政府收支的全貌、资产负债和投资收益等情况，游离于“国家账本”之外。《决定》关于建立权责发生制的政府综合财务报告的规定，找到了解决这一问题的根本办法，政府花钱的情况将全面真实地反映出来，这也极大地拓展了人大预算审查监督的视野。

　　由此可见，人大预算审查监督工作与财税体制改革息息相关。财税体制顺了，人大预算审查监督的基础也就牢固了，一些长期困扰的难题解决起来也就容易得多。

　　财税改革指引人大预算监督发力

　　《决定》以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的高度谋划财税体制改革。人大预算审查监督工作既要着眼长远，对《决定》所提目标要求进行分类梳理，整体推进，又要立足当前，重点突破突出问题。

　　以支出预算和跨年度预算平衡为重点，着力提高人大预算审查的科学性。一直以来，人大预算审查的重点，一个是注重收入审查，财政收入增长速度、财政收入占GDP的比重等成为关注的重点。另外一个是看预算收支是否平衡。强调中央预算要控制赤字规模，地方预算则不得出现赤字，必须保持年度预算收支平衡、略有结余。这也是人大审查政府预算的一条“铁律”。但这样做的结果是完成收入预算成了硬任务，否则，预算就难以平衡，就不能完成人大批准的预算任务。所以，当经济发展比较快的时候，税源比较宽松，财税部门往往会少收一点，这样，企业和老百姓手中的钱会相对宽裕，经济也就会更热;当经济下行的时候，税源偏紧，财税部门为了完成收入任务，往往会“挖地三尺”抓收入，形成“越收越紧，越紧越收”的被动局面。这样，企业和老百姓手中的钱少了，经济也就会加速下行。这种情况，被称作为税收对经济的“顺周期”调节，不利于发挥财税政策对宏观经济的调控作用。

　　因此，《决定》明确提出，“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。在预算审查以支出为重点之后，主要任务将是落实政府支出责任，税收不再是一种硬任务，而是一种预期，财政收入依法征收，有多少就收多少，即我们通常所说的依率计征、应收尽收。

　　年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中如果被打破怎么办?这就需要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续性。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，或以丰补歉，或举借债务;另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。所以，把预算审查重点转到支出预算和跨年度预算平衡上来，是人大预算工作面临的全新课题。

　　以国有资本经营预算为重点，加强对国有资产的监督管理。国有资产属于全民所有。各级人大应当切实履行职责，代表全体人民监督好全部国有资产，真正从“全民所有”到“全民所用”。

　　建立国有资本经营预算制度，是完善国有资本管理的一项重要措施。《决定》要求加强人大“国有资产监督职能”，同时明确“以管理资本为主加强国有资产监督”。其中一个重要的内容，就是国家要以所有者的身份依法取得国有资本收益，所取得的收益要编制预算进行分配和管理，并接受人大的审查和监督。

　　目前，这项工作从中央到地方，进度、深度都不一样，特别是很多地方还没有正式启动。当务之急，就是要完善制度，全面推行。一是在编制范围上要全覆盖，不能有特殊企业。二是利润上缴比例要科学合理，逐年提高。相对于法国、德国、新西兰、韩国等国家最高80%~90%的上缴比例，我国国企上缴的国有资本收益比例明显偏低。三是要合理安排和使用好国有资本经营预算支出，一部分用于支持国企改革和发展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照《决定》的要求逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，确保到2020年达到30%。

　　以建立权责发生制的政府综合财务报告制度为重点，强化对政府债务的监督。政府债务问题，首先是法律缺失。按照我国现行法律规定，除中央政府外，地方不得举借债务。但实际上，很多地方都采取组建各种融资平台和财政提供担保和BT等方式，千方百计筹集资金加快当地经济社会发展，使企业行为演变为政府行为，政府行为进而演变为财政责任。其次是底数难清。多年来，关于政府债务数额一直有不同看法。据有关专家预计，至2012年年底，地方政府债务规模或将达到20万亿元。如果再加上中央国债余额等，全国政府债务总规模将超过30万亿，逼近国际上公认的政府债务警戒线。再次是游离于预算之外，政府债务完全脱离了人大的审查和监督，一些地方甚至连人大也被捆到了一起，不得不为政府举债行为作出决议决定，提供担保。

　　《决定》为了理顺政府债务作了一系列的制度安排，如“允许地方政府通过发行债券等各种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债券管理及风险预警机制”。这些规定，为地方政府发债开了“前门”，把地方政府债务状况摆到了明处。站在人大的角度考量，解决政府债务管理的问题，一个关键的措施，就是要督促建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在此基础上，人大应当每年专题听取政府的综合财务报告，最终实现现行政府决算与政府综合财务报告并轨。

　　以完善财税法律制度为重点，全面提升人大预算审查监督水平。《决定》把完善立法作为确保财税体制改革的保障措施，要求人大落实税收法定原则，同时还明确了完善地方税体系和增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税等税种的改革方向。

　　要实现这些目标，人大立法的任务非常繁重。在国家层面，要加快财政法制建设，尽快修改预算法，建立包括公共财政预算、国有资本经营预算、社保预算等在内的法律制度;对政府间事权划分、支出责任、财权管理与监督等作出法律规范;制定税收基本法;将国务院关于税收方面的暂行条例尽快上升为法律;清理和规范各类政府收费，推进费改税立法步伐。在地方层面，要提前谋划，与国家财税体制改革主动对接，做好地方财税立法的相关前期工作。

　　人大对政府预算的审查和监督，实质上是要让政府的预算权力限制在法律规定的范围之内。所以，《决定》以“法”字当头，把“完善立法”作为深化财税体制改革，建立现代财政制度的保障措施。如果分税制财政体制、政府间事权划分、全口径预算体系以及税收基本法等真正有法可依，那么人大预算审查和监督工作就会收到事半功倍的效果。

　　可以预见，今后一段时期，财税体制改革与人大预算工作将呈现出良性互动的新图景。与财税改革同行，人大预算工作也必将开创出崭新的局面。