“食品安全”是一个随时可以挑动社会公众敏感神经的词汇，也是关乎社会个体健康的话题。2008年“三鹿奶粉事件”后，全国人大常委会高票通过了现行《食品安全法》。近日，国务院法制办公室在其官网上就《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》公开征求社会公众的意见，拟修订《食品安全法》，引起了社会各界的广泛关注与热议。

　　现行法律规定的缺失

　　现行《食品安全法》曾承载着国人的厚望与社会各界的期待。时间刚刚过去了几年，是什么原因驱使我国立法机关又拟修改这部与国人日常生活息息相关的法律呢?

　　食品安全法律规范的核心价值在于建立食品生产、经营者规范运营机制，规范与保障食品的安全。但是，现实中我国食品安全问题依然存在。近年来，我们尽管采取了不少措施，但依然没能有效遏制食品安全领域问题频发的现状。在实践中，现行《食品安全法》也很难实现食品安全法律规范的价值目标。这里有社会转型过程社会背景下的食品生产者与经营者诚信观念、守法观念缺失的原因，也有现行《食品安全法》所设置的食品安全管理机制未能做到监管的“无缝对接”的原因。例如，现行《食品安全法》第4条第3款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”同时，现行《食品安全法》第4条第2款还规定了卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。根据上述规定，我国实行由各行政部门按职责进行分段管理的监管体制。亦即，按照现行法律规定，对于食品安全的监管，根据食品生产、销售和餐饮的不同阶段分别由不同的行政机关承担相应的食品安全监管职能。比如，农业部门监管初级产品，工商部门监管流通，质检部门监管加工企业，卫生部门监管餐饮，食品药品监督管理局负责各行政部分协调。

　　但是，这一监管体制容易造成行政监管部门之间权责不明、重复执法、推诿扯皮等情形，很难做到所谓的“无缝对接”监管。从2009年雨润集团瘦肉精事件到2011年的双汇集团瘦肉精事件、上海染色馒头事件等，无不反映出分段监管所带来的弊端。分段监管又表现为分头监管，即不同行政监管根据食品的不同阶段行使不同的监管权力。由于监管主体过多、监管职能分散，现行法律确立的分段监管必然产生责任主体不明确、分段监管的衔接存在缝隙、各监管主体推诿监管责任等问题。

　　同时，这种多部门分段监管的结果也造成政府部门掌握的信息无法共享，公共资源浪费，重复执法增加企业经济负担，问题出现后部门之间相互推诿责任，很难实现对食品安全的全程监控。同时，对食品安全的监管轻事前预防重事后处罚，有些行政部门的工作人员责任意识淡漠，也给保证食品安全造成了隐患。

　　法治化的“无缝对接”监管

　　长期以来，我国食品安全监管体系均存在着一个根源性问题，即忽略食品行业生产链条的特性。各种食品安全事件均由于在食品产业链条中的部分环节存在一定的监管漏洞才因而发生。食品安全需要全程监管，从食品生产加工环节向供应链两端尽可能延伸，构成“无缝对接”的监管体系，避免食品安全风险在供应链上传导。同时，食品安全还需要对供应链实行精细化监管。食品供应链中任何一个环节的监管出现问题，都可能使整个食品安全体系崩溃，所以要实行食品供应链的精细化监管，减少因某一环节出现故障而导致整个供应链瘫痪的食品安全风险。

　　基于食品安全的特点，我国对《食品安全法》设置的监管体系进行了理性的考量，也借鉴了国外的经验，对食品安全的监督管理模式进行了修改。2013年两会期间，国务院通过机构改革方案，将散落在国务院食安办、国家药监局以及质检总局、工商总局等部门的食品安全监管职能整合，成立了国家食品药品监管总局。具体而言，这次政府机构改革将国家食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责包括对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商总局、质检总局相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，此外，国家食品药品监督管理总局还负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。

　　相关政府部门监管职能的变化，意味着现行《食品安全法》的分段监管模式已经终结。与此对应的是，需要修改相应条款，为政府机构改革的成果与依法行政提供法理支撑。

　　宏观层面的“无缝对接”的统一管理和相关监管措施的落实，还有赖于法治化的推进与保障。《送审稿》对食品安全领域的违法行为设置了严厉的惩处措施，惩罚力度全面升级，并与刑法紧密衔接。例如，相比原法中“五至十倍罚款”的规定，《送审稿》“十五至三十倍”罚款的额度提高了整整两倍;与此同时，《送审稿》将对违法违规结果的惩戒改为对违法违规行为的惩戒，这意味着，一旦通过，新法对食品安全违法犯罪行为的态度将“只论动机、不管结果”。

　　《食品安全法》修订草案的《送审稿》属于我国保护食品安全领域的“顶层制度设计”。这些制度设计中，对食品安全领域违法违规行为从严、从重处罚、以“最低限度的容忍”处理食品安全领域的违法行为的理念，治理食品安全倡导全社会“共治共享”，倡导构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局的理念等均契合当代世界各国在这一领域的立法趋势，也符合我国社会转型期加强食品安全监管的现实逻辑。

　　与此同时，《送审稿》纠正了过去的一个认识误区，即将《食品安全法》列为纯粹的行政法的范畴。《食品安全法》作为一部跨部门的法律，需要多层次的监管与规范，其内容涉及市场、行政管理、执法以及刑法与民事关系。对于食品安全，需要预防和全过程监管，在发生对消费者造成损害之前就发现问题。这就需要通过健全与完善违法事实公布、风险警示、信用体系、行业禁入等新型监管方式，来进行有效监管。为此，《送审稿》还完善了多层次的惩戒与预防相结合的制度设计，试列举其中两个：其一，《送审稿》拟完善民法、行政法、刑法衔接的惩戒机制，试图设置层次鲜明的惩戒体系;其二，《送审稿》拟把市场的力量和道德的力量结合起来，加快食品安全信用体系建设，试图从基础层面解决食品安全问题。具体而言，《送审稿》规定，网购如果出现食品安全问题，网站应先行赔付;广告的设计者、制作者、发布者也需承担连带责任;加强媒体对食品安全问题的监督;增加了食品安全管理人员职业资格和保健食品产品注册两项许可制度;国家建立食品安全责任强制保险制度，等等。

　　民以食为天，食以安为先。保护我国食品安全既需要“顶层设计”，也需要社会公众广泛参与。眼下，我国《食品安全法》修订草案正在征求意见，也是很好地推动整个社会达成共识的过程，更是实现科学立法、民主立法的具体举措。相信在各方的共同努力下，我国拟修订的《食品安全法》一定会不辱时代赋予的使命。如能通过并得以有效执行，相信此前“九龙治水”式的治理局面将会彻底改变。

　　(作者单位：上海市委党校)