作为新一轮改革的标志，中国(上海)自由贸易试验区引发社会各界的高度关注。为了解决既有法律规定与自贸区改革创新可能存在冲突的问题，8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议决定，授权国务院在此区域内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂停《外资企业法》《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，试行期为三年。自贸区“法律松绑”显然有利于减少行政审批、加快政府职能转变、创新对外开放模式，但是一些法律界人士也敏锐地注意到，我国《宪法》《立法法》中并无关于“暂停实施法律”的规定，全国人大常委会的法定职权中也没有“暂停实施法律”的内容。如何从法治的角度理解这一举措?

　　“暂停实施法律”的实质

　　法律是调整人们行为的强制性规范，其效力范围有明确的界限。法律效力包括以下三类：一是空间效力，指法律效力的地理范围，包括在全国范围内有效，在局部地区有效以及在本国领土以外有效三种情况。二是时间效力，指法律的有效期限，包括法律何时生效、何时终止以及对其实施前的行为有无溯及力等问题。三是对人的效力，指法律对哪些人适用。概括而言，法律效力范围实际上就是指法律在什么地方、什么时间、对什么人具有约束力。只有明确了法律效力的范围，才能使人们正确地评价自己和他人行为的合法性，作出合理的预期，使执法机关和司法机关在实践中准确地适用法律。

　　法律在颁布实施的时候，须明确其效力范围。一般来说，宪法和全国性的法律在全国范围内有效，地方性法规在各自的行政区域范围内有效。当然，也会有例外的情况。比如，1949年《德意志联邦共和国基本法》颁布的时候，德国还处于分裂状态，所以它在第23条规定了适用领域是西德联邦各州和大柏林地区。1990年两德统一之后，其效力范围扩展至原来的东德地区。另外，现代各国的宪法普遍规定了紧急状况条款，规定在特定情况下在特定地区可以暂时中止某些法律的效力，采取禁止或限制集会游行示威、交通管制、通讯管制、宵禁等特别措施，直到恢复正常法律秩序和社会秩序。这是对法律的空间效力和时间效力进行调整。

　　自贸区“暂停实施法律”的实质，是立法机关对已颁布实施的法律的效力范围进行调整。之所以要进行这种调整，是因为法律是社会经济关系的集中反映，社会经济的不断发展变化与法律的相对稳定之间存在着永恒的矛盾。正如英国著名法学家梅因在其名著《古代法》中所指出的：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们可能非常接近地达到他们之间缺口的结合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”虽然我国的社会主义法律体系已经形成，但是法律体系是一个动态的发展的过程，需要通过制定新法、解释法律、修改或者废除旧法等途径来实现法律体系与社会发展的动态平衡。“暂停实施法律”提供了法律体系完善的另一种方式，即通过法律适用范围的局部调整来适应经济社会发展的复杂性和不平衡性。

　　调整法律效力范围的法治实践

　　从我国的法治实践来看，对法律的适用范围进行调整并非个别现象，主要有以下几种情况。

　　一是全国性法律在民族自治地方的变通适用。民族自治地方包括自治区、自治州和自治县。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《立法法》第66条第二款对自治条例和单行条例的立法权限作了特别规定，即“可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定”。这是坚持国家法制统一性与灵活性原则的体现。

　　二是全国性法律在香港、澳门特别行政区的部分适用。香港、澳门特别行政区基本法都规定，全国性法律除列于基本法附件三者外，不在港、澳特别行政区实施。列入附件三的法律主要是关于国防、外交等不属于特别行政区自治范围的法律。

　　三是对地方性法律效力范围的调整。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，授权澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起至2049年12月19日止，对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。期限届满，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以续期。这一决定实际上对地方性法律效力的空间范围和时间范围进行了调整。

　　由此可见，从法理和法治实践的角度看，通过“暂停实施法律”的方式调整法律体系是有依据的，也是必要的。

　　“暂停实施法律”的制度完善

　　暂停实施法律是国家立法权限范围内的事项，是国家意志的体现，应当具有严格的法律程序。在专制时代，这一权力往往掌握在国王手中，最高统治者“口含天宪”“言出法随”，个别残暴昏庸的君主甚至随心所欲地颁布或者停止法律的效力，给国家和人民带来无尽的苦难。正因为如此，英国“光荣革命”取得胜利之后，于1689通过的《权利法案》规定，未经国会同意，国王不得颁布法律或者停止法律的效力。这一规定体现了对国王权力的限制，构成了英国宪法的重要内容。

　　虽然我国宪法和法律没有关于“暂停实施法律”的明确条款，但是《宪法》规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”(第58条)，全国人民代表大会有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”(第62条)，全国人大常委会有权行使“全国人民代表大会授予的其他职权”(第67条)。从中可以得出结论，全国人大及其常委会有权决定暂停法律的实施。不过，从建设社会主义法治国家的角度出发，有必要对“暂停实施法律”从制度上进一步予以完善，使这一权力的行使更加规范和透明。

　　一是明确暂停实施的权限。本质上，“暂停实施法律”是立法机关行使立法权的一种方式。全国人民代表大会是我国的最高立法机关，有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，有权制定修改基本法律之外的全国性法律。在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。这意味着，全国人大常委会的立法权是有限制的，同样，“暂停实施法律”的范围也应当有所限制。对于全国人大常委会无权修改的基本法律，就不宜由其宣布暂停实施，而是应当由全国人民代表大会行使这一权力。

　　二是规范“暂停实施”的时间。此次“法律松绑”的试行期是三年，其依据主要是实践的逻辑而非法律的规定。法律暂停实施的期间应当有明确的规定，不同的时间应有不同的依据和条件。如果法律缺乏明确而清晰的预期，显然不符合法治的精神和要求，也不利于企业的投资、经营活动的长期判断和选择。

　　三是规范“暂停实施”的程序，有必要对于申请主体、条件、救济途径等予以明确。

　　总之，自贸区“法律松绑”所揭示的“法治思维”是：改革开放与法治建设必须齐头并进，相辅相成。