2013年5月13日，李克强总理在国务院召开的全国电视电话会议上强调，要加快行政审批制度改革，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体和社会主体的创造活力，增强经济社会发展内生动力，并承诺在本届政府任期内国务院部门实施的行政审批事项要减少1/3以上，彰显了党中央国务院加快推动改革的决心和信心。

　　千里之行，始于足下。审批放权，要深刻认识政府改革的复杂性和艰巨性，在理论上大胆探索，在思路上改革创新，在设计上精心细致，在实践上求真务实。要进一步明确，哪些权力需要下放、压缩和转移?哪些需要根据实际情况完善和增加。政府职能转变，要有破有立。这就涉及界定审批放权的边界问题。

　　国家在2004年对项目核准作出明确规定，要求凡是涉及国家经济安全、重要资源、主要河流、污染严重和能源消耗大、涉及国家重点建设项目的投资必须由国家核准。当前，要根据新形势下的新情况，在科学发展观指导下，进一步明确审批放权的边界。

　　明确审批放权边界的意义在于真正实现本次改革的目标——实现政府职能转变。当前需要注意的是，在利益格局还在调整中和新的利益格局协调机制没有建立起来的情况下， 要防止一些部门和地方以“凡是市场能办交给市场，凡是社会能办得交给社会，凡是地方政府能办得交给地方”为借口，把一些不该下放的下放了，把一些需要下放的却留下了，使现有的利益格局进一步固化。

　　根据国务院机构改革和转变职能的构想，行政审批权下放、压缩和转移主要是面对市场、社会和地方政府，这就要求厘清政府与市场、政府与社会、中央和地方政府的边界，要对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的具体形式、主要内容、服务对象细心研究，精心分类，制定出符合现阶段中国国情的规则和标准，找准切入点。

　　明确审批放权边界的原则

　　(一)从国情和我国阶段性特点出发

　　世界上不存在一般意义上的政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府关系模式，由于各个国家的历史、文化、经济、社会和体制背景不一样，政府与市场、政府与社会、中央与地方政府关系组合方式也不尽相同，这也是为什么迄今为止会在世界范围内出现并存在着自由市场体制、国家市场体制和社会市场体制等不同经济模式的原因。一个国家走向市场化的阶段不同，市场化程度不同，政府与市场、政府与社会、中央与地方政府关系的表现方式也不一样。中国经过30多年的改革开放发展，社会主义市场经济体制框架基本确立，但重点领域关键环节的改革任重道远。当前，要在坚持社会主义市场经济改革方向前提下，深入研究现阶段中国发展的历史、社会、文化和阶段性特征，探索符合中国国情的政府、市场、社会以及中央与地方政府的边界。以这次取消“非营利性科研机构认定”和“国家级示范生产力促进中心认定”为例，改革后，这些过去依靠政府审批获得地位、信誉和资源的机构要面对还没有改革的国有科研研究，意味着这些机构今后要完全依靠自己的研究能力、工作水平和社会影响在经济社会发展中求生存、求发展、求壮大，与目前处于改革前夜的国有科研究机构进行竞争，这就是中国特色，中国国情和现阶段的特点，这自然需要加速国有科研机构改革，否则，竞争环境不公平，何以谈发展?

　　(二)坚持有理论指导的实践

　　改革进展到这一步，理论的储备必不可少。回顾上世纪90年代社会领域的产业化问题及其带来的后果——老百姓看病难、看病贵、上学难、上学贵等，究其原因，理论上准备不足固然是原因之一。当时，经济沙文主义盛行，有人认为经济发展可以自然而然地带动社会发展，认为市场手段可以适用于所有领域。现在看来，当时的理论界对政府性质、公共服务特点以及教育和医疗的基本公共服务等重大问题缺乏深刻认识和研究，对于世界范围内的相关理论也缺乏了解。过去一个多世纪中，主要国家分别对自己的政府职能、基本公共服务体系进行了改革和创新，形成了各种各样的基本公共服务供给模式，目前这种创新依然在探索中，有些研究已经非常深入，例如，当决定提供一种公共物品或服务时，必须考虑怎样生产，例如，这些服务或物品是由政府工作人员来提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供。至于采取何种方式主要取决于是否节约成本，是否专业化，是否公平公正，和是否使服务对象满意。对许多公共物品来说，政府基本上是安排者或提供者。从现代社会发展趋势看，在公共服务领域，政府越来越多地扮演制度的安排者角色。在涉及到基本公共服务供给问题上，发展改革、卫生、教育、社会保障和劳动就业、民政、残联、文化等部门将越来越扮演制度的安排者角色。但必须认识到，目前指导公共领域改革的理论多是借鉴西方新公共管理和新公共服务的成果，如何找到适合中国国情和当前中国发展阶段特点的市场理论和政府管理理论，需要中国的理论工作者深入实践、潜心研究、勇于创新，为改革夯实理论基础。

　　(三)重在操作和技术上创新

　　从理论上探索政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系固然重要。在具体形式上，分清楚哪些事情需要政府去做，具体方式是什么则更重要。对于市场和社会，以及中央和地方政府也是如此。值得注意的是，最近20年来，西方国家为了提高政府绩效，以最小的财政投入形成最大的社会产出，在社会领域探索社会企业、社会经营、社会创效证券等把市场手段引入社会领域的创新正在使市场与社会、政府与市场的边界变得越来越模糊。目前，在社会经营、社会企业和社会创效证券领域唯一能够进行区分的就是目标与手段，即目标是社会性的，手段是市场性的。这些革命和创新，需要政府制定新的管理框架和新的标准。在我国的一些地区和城市，诸如北京、上海、广东正在开展此类的示范或试点。审批放权既是一个减量的过程，也是一个增量的过程。所谓减量，就是目前正在进行的今后还要进一步进行的审批放权;所谓增量，就是要在审批放权的过程中，建立起一系列新的社会组织形式，比如，把政府在公共领域的投资项目审批交给独立的社会组织审批，避免下放和取消的权力在原有的体制内循环，进入自己所属的事业单位或下属单位。

　　明确划分审批放权边界的标准

　　(一)最大限度促进产业升级

　　到目前为止，国务院两批共批准取消和下放了133项行政审批事项，重点是经济领域投资、生产经营活动项目，特别是一些对企业投资项目的核准，对企业生产经营活动的许可，以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定等。在财政体制和政绩考核体制改革没有完成的情况下，下放审批权会不会造成：一是地方政府为发展经济而发展经济，上项目上规模?此次下放的项目中， 有25项是投资审批项目。从投资主体上看，除非仅仅为了追求GDP，否则企业是不会把资金投向产能过剩领域的，例如，面对当前产能过剩，取消“企业投资冷轧项目”、“举办全国性人才交流会审批”、“只读光盘生产设备引进、增加与更新审批”和“设立出版物全国连锁经营单位审批”等，让举办单位或企业根据市场情况决策，自我管理、自我盈亏。作为市场主体，企业会根据供求关系做出决策和判断，不会冒投资风险。市场机制的最大特点之一就是它会根据供需信号作出判断和选择，关键是地方政府不要在土地、税收、财政等方面开口子，给企业造成投机的机会。这的确需要管好政府，要求地方政府根据产业升级要求，管好财政、土地等常规刺激经济发展的手段，在转变发展方式、改善保障民生和环境生态保护上加大力度，制定标准，作出规划，总体布局。

　　要下决心改变现行干部政绩考核以GDP为主的体制机制，在地方政府依然把70%以上的精力放在经济发展的前提下，有关投资项目下放还要积极和尽快研究政府资金投入的评价机制，使涉及政府项目投入的审批独立于政府之外。在这个问题上，可以借鉴发达国家和地区的经验，建立独立的第三方机构来处理项目申请，例如，香港大学教育拨款实际上是由独立于香港教育局之外的、由来自各界甚至包括世界各地的专家和专业人士组成的大学教育委员会审批，美国白宫用于社会发展的资金也是交给独立于白宫社会发展办公室之外的独立评审机构评审的，政府不介入评审过程。

　　(二)最大限度改善民生

　　权力下放还意味着过去由政府自己评价自己的权利应当交给百姓和独立的社会中介机构来承担。通过群众的评价来认定政府民生工作的绩效。在民生领域要建立“自下而上”和“自上而下”相结合的考量政府的评价制度，主要评价指标将不再是GDP，而是民生指标和群众的满意度。

　　(三)最大限度促进生态文明

　　尽管审批权下放，但是政府对企业投资和项目建设的环境影响评价工作不能放松，而且要通过各种政策工具确保节能节排、资源节约利用、区域布局合理、生态环境健康以及公众参与。环境保护不仅是企业的责任，也是全社会的责任，要鼓励公众参与支持居民自我管理、自我约束，逐步形成健康可持续的消费模式，这是实现生态文明建设目标的关键。本次取消的“企业投资纸浆项目核准”后，接踵而来的是如何控制污染和保护生态。政府要从排放标准和排放措施上严格把关，全程跟踪，确保环境和生态安全。在这个问题上，要吸取近年来发生在各地由于环境问题引发群体事件的教训，政府要真正在环境保护问题上有所作为。要建立独立于政府之外的第三方环境影响评价机构。

　　找准进入审批放权边界的切入点

　　(一)建立适合政府改革目标的决策机制

　　审批放权需要进一步解放思想，进一步完善决策模式。更要进一步研究不论是政府投资项目还是社会投资项目的决策模式问题。例如，“企业投资在非主要河流的小水电项目”由国家发展改革委下放给地方政府投资主管部门，这不是问题的关键，关键是涉及环境生态及土地利益关系的各个利益主体参与决策和利益协调，使最终形成的方案可以为各方都接受，使项目实施顺利，不引发群体事件。在中央和地方关系上，例如涉及到基我公共服务均等化，要建立中央政府、地方政府之间的协调协商机制，以澳大利亚为例，联邦基金委员会根据前一年固定的人均税收来计算转移支付基金。基金的规模和增长由每年的总理会议根据宏观因素、联邦、各州的情况来确定。澳大利亚拥有一个非常复杂的均等化体系，这个体系依赖于财政收入和财政支出需求，其计算依赖于三个变量：人均财政收入的能力、人均支出需求、循环计算的专项基金的人均不同数额。联邦基金委员会组织各州代表审议计算结构，然后递交最终建议给联邦内阁审议。联邦内阁通常根据自己掌握的财政需求和财政支出等信息作出修改，每年的部长会议做出最终决定。

　　(二)对政府服务进行全面细致分类

　　要建设服务型政府，首先要对服务进行全面研究和分类，区分哪些是需要政府财政支持、哪些需要政府直接生产、哪些可以通过市场提供、哪些可以通过志愿生产。对于通过政府财政支持的也需要进一步分类，比如政府财政支出、税收减免、联合生产、其他公共资源的投入等;对于政府直接生产的也需要进一步分类，比如治安等;对于市场生产的也要深入研究，比如政府特许经营、社会经营、社会金融、公私合作伙伴;至于志愿生产需要进一步研究志愿服务、慈善捐赠等。这里要特别注意，政府生产、市场生产和志愿生产的界限随着经济社会发展，其界限越来越模糊，也越来越密切。除政府必须提供的基本公共服务外，在对各类基本公共服务分类和定性的基础上，充分发挥合同外包、联合生产、合作生产、志愿生产等体制机制的积极作用，在完善体制机制的基础上，创造社会组织参与基本公共服务供给的积极性和创造性，推动社会组织发展壮大;在完善体制机制的基础上，调动企业的积极性和创造性，积极履行企业的社会责任。

　　接下来还要研究如何决定由哪些组织提供哪些服务，包括提供哪些服务、服务数量、服务标准，如何根据财政公平原则决定财政支出，如何制定居民接受服务的标准和规则以约束居民消费公共服务的个人行为，如何根据财政预算和服务类型选择公共服务的供给者，这是最为关键的。

　　(三)建立和完善自上而下和自下而上有机结合的评估体系

　　仅仅自上而下考虑问题，会忽视居民和社区的利益偏好、基层特殊环境和问题，会使社区和居民的需求难以满足。比较好的办法是，自上而下与自下而上的有机结合。例如，政府购买服务，合同外包既然是政府授权的，行政机关必然有责任对服务业企业和社会组织进行监督和管理。在合同外包过程中，一定要明确政府和外包企业与社会组织的界限，明确约定公共服务的范围，避免企业或社会组织越权。要建立健全评价规范和行业法规;着手调研和建立建设项目的评价筛选模型;建立评价的后评估规范;加强社会影响评估规范;加强就业评价方法研究，逐步引进先进的评级方法，开展就业影响评价有效性研究，发挥其决策作用。不断提升政府相关人员的知识和专业化水平。基本公共服务创新需要学习型政府和学习型公务员队伍。

　　以政府购买服务为例，在我国，政府购买服务尚处在探索阶段，很多配套政策还不完善，诸如，外包企业或社会组织的准入门槛尚不明确，第三方评估体系也没有建立起来。要进一步制定政策，明确外包机构的资质，细化外包机构的选聘标准，加强对外包机构的全程监管，加大对外包机构违法的惩罚力度，提高违法成本，完善对外包机构的考核机制。

　　作者单位：国家行政学院决策咨询部

　　(来源：中国发展观察)