改革开放三十多年来，市场经济体制改革使我国宏观经济实现了持续、快速和平稳的增长，GDP总量已由1978年居世界第10位上升到2012年的第2位，人民的消费水平和生活质量有了明显的提高，经济大国地位得以初步确立。但是，在我国经济社会从温饱走向小康的同时，高速经济增长也带来了一些社会问题和社会矛盾，比如收入分配不公、贫富差距过大等。从2013年1月国家统计局首次公布的近十年全国居民收入基尼系数0.47—0.49来看，我国已超过国际公认的警戒线0.4，这也从一个侧面折射出加快收入分配改革、缩小收入差距的必要性和紧迫性。实际上，促进收入分配公平是市场经济条件下政府责无旁贷的责任，因为强调“机会公平”和“效率优先”的市场机制无法自动达致分配上的公平，亦称结果上的公平。倘若放任贫富差距放大，那么阶层固化的趋势将会导致“马太效应”——穷者愈穷、富者愈富，社会公平和稳定便难以得到保证。针对这些西方发达国家也曾面对的问题，党和国家正在不断地通过经济社会体制改革和收入分配体制的改革来解决。其中，社会保障体制改革是较为关键的一环，作为市场经济的“稳定器”和“安全网”，社会保障制度能够弥补市场调节机制的不足，维护社会安定，促进社会经济稳定发展。

　　以身份化、地域化为特征的权宜性社会保障制度难掩系统性风险

　　虽然我国社会保障体制改革取得了一定成效，但随着社会保障供给主体多元化以及“工作福利”导向的全面深入，国家作为主要供给者撤退而第三部门又没有及时跟进，主要主体由国家为主转向以家庭为主，导致社会保障供给主体空心化、社会保障中的“社会”呈现“虚幻”状态、社会保障中的“保障”功能严重弱化的局面。实际上，一个根本性的问题一直没有得到很好的解决，这就是“工作福利”与社会保障的“去身份化”目标相悖问题。“工作福利”是当今国际社会政策流行理念，其目标是将福利与工作相关联，用本土化的语言我们可以简单地将其理解为：多劳多得、少劳少得、不劳动而生活贫困者只能得到社会照顾即最低生活保障。但是社会保障的基本目标却是维持公平正义，保证每一个公民无论遭受何种风险都能过上社会大多数人都认可的生活，其目标内在地包含着去身份化的理念。所以，我国的社会保障制度改革一方面要实现促进经济增长的战略目标，另一方面又要破除因为身份地位而带来的保障和福利。在中国，身份地位很多时候即等同于一个人的供职单位，供职单位的性质即代表了一个人所能获得的社会保障和社会福利。因此社会保障制度身份化、地域化特征一直比较明显，各地区、各个人群之间以及同一个地区不同人群之间的社会保障和社会福利的差距越来越大，极大地限制了劳动力的跨地区流动，同时也影响了经济社会的可持续发展。

　　实际上，长期以来我国以身份化、地域化为特征的权宜性的社会保障制度安排缺乏必要的科学性和连续性，可能导致全盘的系统性风险。以我国的养老金为例，在我国城乡二元社会的背景下，又分为城市养老保险和农村养老保险两大类。就城市养老保险而言，在过去计划经济体制下，国家是职工养老保险的支付主体，并没有安排个人账户，因此并没有相应的资金结余积累。20世纪90年代以来，我国开始建设社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，使退休老人的养老任务自然而然“落在”在职职工肩上，这样虽然能够暂时解决退休老人的养老资金来源问题，但是却很不科学和公平。由于历史债务负担大，资金缺口日益凸显，统计显示目前个人养老账户“空账”规模已达7400亿元左右，且每年仍在以1000亿元左右的速度上升。可以预计的是，在现有人口生育政策背景下，伴随着退休人口剧增，再加上老龄化社会的逐渐到来，“现收现付制”的养老金收支模式导致本应作为未来养老金积累的个人账户资金却发给了退休人员，“空转”的个人养老账户将引发“明天谁为我们养老”的系统性问题。就农村养老保险而言，目前我国实行的是新型农村社会养老保险，实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，可以实现农村居民养老保险全覆盖，但是这种形式上的全覆盖并非能达到实质保障的目的，在未来通胀趋势背景下，农村养老的退休金水平较低，难以支付平均物质生活，实际保障效果将会大打折扣。在此问题上，国外有的学者甚至认为，“老无所依”即养老金入不敷出甚至会超过腐败，成为未来中国政治和社会动荡的第一根源，因为养老金个人账户目前已有的以及未来还将继续增长的巨大缺口、养老金地方政府负责制因而导致的资金无法调剂、实际退休年龄普遍低于法定年龄并且国民普遍反对推迟退休年龄等等，都决定了养老问题将成为未来中国的第一社会难题。

　　大力推进公平、普惠的社会保障改革，努力实现发展成果由人民共享

　　目前，随着市场经济体制改革的深入、城镇化的加速、人口老龄化的加剧以及家庭结构和就业结构的变化，社会问题变得越来越复杂，经济变迁和社会转型对社会保障体系改革提出了新要求。特别是与城镇居民相比，目前农村居民享受的社会保障项目较少，标准和层次也比较初级;在城镇地区，社会保障水平在不同地区、不同群体之间也还存在很大的差距，因此未来在缩小城乡保障标准和提高保障公平性方面仍有很大空间。面对这些问题，党的十八大报告提出了“统筹推进城乡社会保障体系建设”的发展方向，“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”、“健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制，完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制”，最终“实现发展成果由人民共享”的目标。为了贯彻党的十八大精神，当前我们应该借鉴发达国家的先进经验，调整改革思路，引导社会各方力量，共建公平正义、成熟稳定的社会保障体系。具体应采取以下几项措施。

　　第一，遵循党的十八大提出的改革思路，继续探索统筹城乡社会保障体系的方法，切实推进城乡社会保障体系建设。现阶段我们应该切实加强制度整合，打破社会福利制度城乡区隔、地区行业分割和人群差异状态，继续改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员社会保障待遇的正常调整机制。同时，要加强社会救助、社会保险和社会服务之间的配套衔接;优化设计促进社会保险账户的跨地转移;在医疗服务领域，提升服务意识和服务理念，重点推进基本医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制的综合改革，完善国民健康政策，为群众提供安全有效方便廉价的公共卫生和基本医疗服务。

　　第二，在完善社会保险和社会救助制度的同时，借鉴欧洲福利国家社会服务的经验，积极推广社会服务理念和实务，发展中国特色社会服务体系，推动适度普惠型社会福利建设。福利也是一种生产力。长期以来，我们一直把“做大蛋糕”当做国家和社会发展的共同目标，却忽视了如何划分蛋糕以及如何消费蛋糕。实际上，划分蛋糕的方式(也即分配机制)甚至可能决定蛋糕的大小;而保证消费也就保证了需求、有需求就有供给，有供给才能保证经济的持续增长。因此，改变分配方式，向低收入阶层适度倾斜，既是一项惠民政策，也是促进经济可持续发展的良方，同时也是社会动荡的缓冲器。与此相关的政策包括：尽快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足中低收入人群的住房需求;提高最低生活保障标准，扩大低收入人群的保障范围;增加对社会工作专业人才的培养力度，推进社会工作的服务范围、提升社会工作的服务质量，增加政府购买服务的项目，转变政府的角色，使政府从服务的直接供给者转变为资源的协调者和项目的管理者。

　　第三，着眼改善民生，进一步建立健全社会保障体系。必须从维护广大人民群众根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推进城乡户籍制度改革，推动社会主义和谐社会建设。社会保障是进行收入再分配，调整贫富差距，实现社会公平正义的重要手段。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，正确处理发展和稳定的关系，最大限度地增加和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。从当前我国经济社会发展的现实情况来看，适度普惠型社会保障体系将有助于缩小地区之间、城乡和阶层之间的差距，能够让社会弱势群体更多分享改革开放和市场经济的丰硕成果，有利于实现社会稳定和机会、结果公平，并最终实现社会主义和谐社会的目标。

　　社会保障制度改革的法治化路径选择：独立的社会保障立法和预算

　　综观我国初步建立的社会保障制度，在取得阶段性成就的同时，也不同程度地存在保障水平低、资金来源不稳定、管理体制分散、保障水平提高可持续性缺乏等问题。这些问题的存在不同程度地与政府在社会保障领域的诸多权宜性质的政策安排有关，而从发达国家的经验来看，构建一国与经济社会发展水平相适应的社会保障制度往往是一个渐进式的长期过程，唯有通过立法方能从制度上予以保证和规范。我国为加强社会保障立法，在2004年3月十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被首次写入了宪法。但是，在我国目前社会保障制度尚未固化和成型的背景下，制定统一的社会保障法可能时机并不成熟，但是可以考虑先将其纳入《预算法》的调整范围。从社会保障自身的性质来看，将其纳入政府财政预算是公共财政的必然要求。从社会保障的资金来源来看，包括个人缴纳、征收社会保障费或者社会保障税、政府财政拨款、政府财政补贴等。特别是在社会保障基金中，有相当一部分直接来源于政府公共预算的拨款，尤其是用于社会救济和社会福利的支出，则主要依赖于财政。因此，在我国目前推行复式预算和“全口径预算”的背景下，通过完善《预算法》，建立独立的社会保障预算就成为合理化的制度选择。

　　根据2010年1月公布的《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，政府财政部门自2011年起开始试行单独编报社会保险基金预算，这将为社会保障预算最终独立编入政府财政预算奠定基础。而全国范围内统一的社会保障预算的编制和执行，将赋予社会保障以刚性的约束，有利于其持续、健康发展。具体体现在：一是有利于把社会保障资金的收支纳入人大的监管范围，取代目前以身份化、地域化为特征的社会保障收支管理制度，通过实行全国统一的社会保障卡制度，克服管理分散、政出多门的弊端，防止挤占、挪用资金等现象的发生。二是有利于政府从整体上和长远视角规划社会保障制度，统筹安排与社会保障事务有关的税收(如征收统一的社会保障税)、保险金、政府拨款等的比例与规模，通过预决算活动规范管理各项社会保险基金的保值增值工作。三是有利于政府根据社会经济发展状况适时调整和建立与经济发展水平相适应的可持续的社会保障制度，稳步提高保障水平，实现发展成果由人民共享的目标。例如，2013年2月，国务院批转发展改革委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，提出要建立健全国有资本收益分享机制，合理分配和使用国有资本收益，扩大国有资本收益上交范围。适当提高中央企业国有资本收益上交比例，“十二五”期间在现有比例上再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。

　　从整体上看，我国经过三十余年建设的社会保障制度，有效减小和缓冲了经济转轨和社会转型对社会和人民群众生活带来的震动，对经济增长产生了积极的作用。目前，我国的社会保障体系建设已经进入了规范化、定型化和法治化的时期，需要通过一系列立法和制度安排，突破目前碎片化的立法和管理模式，强化政府财政投入和监管责任，完成从形式普惠到实质普惠的转变，实现十八大提出的“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标。