党的十七大首次提出了生态文明建设。党的十八大报告在十七大基础上，提出了五位一体建设, 并把生态文明建设放在突出地位。要把生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。而在生态文明建设中, 更突出了制度安排。这包括以下五方面内容:

　　一是“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”;二是“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”;三是“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”;四是“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”,建立资源环境领域的市场化机制：五是“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。

　　社会行为是制度安排的结果，制度建设是生态文明的重要保障。党的18大突出了对生态文明建设的制度安排，对推进生态文明整体建设具有重要意义。

　　党的16大以来，党和政府对环境保护和资源利用提出了一系列要求，全社会的生态文明建设也取得了重要进展。但存在的问题也不容小视。例如，2011年，我国单位GDP的二氧化碳排放量是世界平均水平的3倍。在生态文明制度建设方面存在的问题尤其突出：

　　一是环境产权制度不明晰，环境经济政策体系不完善。这包括排污权、碳排放权交易制度刚起步，相关法律制度尚未确立，使得交易的合法性成为问题，即交易后合法的排污量难以界定;生态补偿机制不完善, 由于环境产权界定不清，利益主体不明，再加上支持资金严重不足、补偿标准低且缺乏可持续性，我国生态补偿机制还很不完善。

　　二是环境与经济发展综合决策机制和全社会参与机制尚未建立, 环境与发展综合决策机制不完善, 公众参与生态文明建设的机制尚未建立。

　　三是环境执法成本高、违法成本低，监管监督机制不完善。

　　四是领导干部政绩考核中，生态环保指标权重低。在当前的政绩考核体系中，经济发展指标所占比重过大，许多部门和地方政府以GDP为主导的发展观仍然没有从根本上改变，导致经济发展方式粗放，资源消耗高、利用率低，造成严重的环境污染问题。

　　五是对生态文明的制度建设普遍重视不够,认识不足，对一个较为完善的生态文明的制度建设对环境保护和资源的有效利用所具有的积极意义认识有限。制度建设的意义就在于，人都是有缺陷的，不能依赖于“觉悟”、“自律”之类的话语，需要有完善的体制建构和制度钳制，这样才能保证生态文明建设有着深厚基础。

　　要推进生态文明制度建设, 笔者以为，当前应在以下几个方面做出努力:

　　一.干部的政绩考核应作重大调整，淡化GDP考核，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。在生态文明的制度建设中,考核制度最引人瞩目，也最应该予以重视。考核制度是转变观念重要的指挥棒。指挥棒对了，生态文明的整体推进就有了动力。因此，完善干部的政绩考核制度，将工作落到实处，对推进生态文明制度建设具有重要意义。

　　二.合理设置管理机构和划分管理责权，优化行政资源及相应的财政资源配置，切实解决影响人民群众健康和威胁资源、环境、生态安全的突出问题。

　　三.加强重点领域立法，科学合理地修改与制订有关生态环境保护的法律法规。应当更多地通过司法途径追究污染环境者和破坏生态者的法律责任，索取生态环境损害赔偿，维护公民环境权益，实现社会公平正义，促进生态系统永续发展。要合理利用司法资源，借助法律手段推进生态文明建设。对一些不适应生态文明建设要求的经济政策法规重新修订，创设有利于增强生态产品生产能力的经济政策法规。

　　四.要着眼于完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要尽快建立可操作性强的资源有偿使用制度、排污权交易制度和生态补偿制度，充分体现市场供求关系、环境资源稀缺程度和生态产品公平分配原则。深化资源性产品价格和税费改革，以体现市场供求关系、环境资源稀缺程度和生态产品公平分配原则。通过节约集约利用环境资源，倒逼产业结构转型升级，优化经济发展方式。

　　五.完善生态环境教育与公众参与制度，促进民间环保组织的健康发展。只有大幅提升全社会的生态文明意识，提升民间社会组织的积极作用, 生态文明的制度建设才会有扎实的基础。

　　(作者为中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长、研究员。)