2007年11月15日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了协商民主的概念。党的18大报告将协商民主又一次提高到一个新的高度，扩大和丰富了协商民主的范围和含义，对协商民主在中国的进一步发展有重要意义。

　　协商民主的实质，是实现公民有序的政治参与。这里，一是“政治参与”，二是“有序”，但如何实现公民有序的政治参与，需要对目前协商民主现状和存在的问题有所了解，只有坦诚面对存在的问题，并提出有效的解决办法，协商民主才有可能在中国大地真正扎根，并对推动中国整体民主政治发展起到积极作用。

　　本文就协商民主涉及到五个与W相联系词进行分析，探讨协商民主如何在中国的进一步发展。

　　一、为什么要协商(why)

　　说到协商，需要对协商一词有所界定。所谓协商，是指当事人双方在平等自愿的基础上，抱着公平、合理解决问题的态度和诚意，通过摆明事实，交换意见，取得沟通，从而找出解决问题、解决争议办法的一种方式。

　　为什么要协商?就是通过协商解决问题、解决存在的争议。能够坐到一起进行协商的，也应当有一定资质或能力，即有解决问题、解决存在争议的能力。而要具备这种能力，或是掌握一定公权力，或是某一利益群体的代表，能够代表或反映某一群体的利益。如果没有一定资质或能力，也就没有协商的资格或协商的必要。

　　而协商民主，其含义则是自由平等的行为者，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的、权力相互制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制和治理形式。在现实政治实践中，协商民主能够通过对话、讨论等过程赋予立法和决策以合法性，通过鼓励积极的参与、表达与倾听培养公民宽容和妥协等公民精神，通过协商共识促进立法而有效制约行政权力的膨胀，通过强调公共利益而矫正自由民主流行的个人主义和自利道德。

　　无论是协商或是协商民主，其核心词是“平等”,关键词是自愿和理性。

　　任何一种协商，当事双方都应当是平等、自愿的。离开了平等、自愿，也就谈不上协商。所以协商同时还有两个重要原则，即平等原则和协作原则。平等原则的含义是，在平等前提下协商解决争议和出现的问题。决不允许任何一方凭借某种势力，以强凌弱，以大压小，那样也就不能可能有协商。而协作原则，要求协商双方在融洽的气氛中，在互相谅解的基础上，本着实事求是、团结协作的精神，尊重事实，分清责任，解决问题。而理性,则要求协商是在宪法和法律基础上，在尊重事实基础上，在心平气和的氛围里进行协商。

　　二、与谁协商(who)

　　与谁协商，涉及到两个协商主体。

　　党的18大报告提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。

　　18大将协商民主的对象大大扩展了。不仅包括原先所包括的对象，即政协组织、党派，还包括国家政权机关、团体以及基层民主协商。

　　现在的问题是，谁与谁进行协商。即协商的两个主体是谁?是否可以担当起协商的重任?国家政权机关，从拓展的意义分析，主要指党、政、人大和政协四套机构。这四套机构，无论在什么层级，由于掌握一定公权力或具有影响公权力的能力，都具有协商的资格。例如，人大和政协两个机构进行协商，这是两个平行的主体，掌握一定公权力或具有影响公权力的能力，且不论是否有必要协商，但都具有协商的资格。但党派团体、县乡基层，是否能够担当协商重任，需要具体分析。

　　按照平等协作的原则，党派团体和基层协商，就有一个谁与谁协商，是否有资格协商的问题。因为协商是需要资质和能力,需要解决问题、解决争议的。例如，中共与各民主党派的协商，从党际角度观察，两者是平行的政党，但由于各自能量和资源的巨大不平等，就涉及到这样一个问题，中共为什么要与其协商?其协商的意义何在?是只具有形式上的意义，还是也具有实质意义。如果有实质意义，实质意义有哪些。如果没有，或实质意义很少，就有一个如何推进实质意义的协商。也就是说，协商的必要性。

　　而社团组织和基层的协商，也涉及到协商主体，即谁与谁的协商。中国目前的社团组织，由于 “社会”还十分弱小，有影响力的社团组织，几乎都属于官办。例如，残联、妇联、文联等，实际都是政府的一部分。他们当然可以扮演协商的主体，但协商的另一主体是谁，就是一个问题。或者，如果代表性不足，就有一个需要不需要协商的问题。此外，政府间的相关机构，对一些问题的处理，可能不属于协商范畴，至多是责权利的划分问题，实际并不需要协商，而是需要沟通。

　　民间的社会组织，由于代表一些群体的利益，应当作为协商的另一主体，但由于目前普遍弱小，其代表性也普遍不足，强大的政府或政府机构一般也不愿意与他们协商。因而，对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商，或者是政府间相关机构，包括政府性质的社会组织之间的协商，或者政府通过一些公众参与的形式，与普通的个体的公民进行协商。但这种协商，实际是征求民意，而不是相互平等意义上的协商范畴。

　　因此，要推进中国式的协商民主深入，实际是触及到党政分开、政社分开等一系列重要改革。包括对中共与各参政党的关系进行改革。即中共在一党执政的情况下，如何按照18大要求，加深对三个规律的认识，即对共产党执政规律，社会主义建设规律，人类社会发展规律的认识，是一个有强大现实意义的要求。其中，对共产党执政规律的认识，也应当包括对参政党参政规律的认识。只有加深对共产党执政规律的认识，包括对参政党参政规律的认识，我们就会更加尊重政党运行规律，切实尊重、保障民主党派享有宪法规定的权利和义务，让参政党自己处理自己的党内事务，而不是事无巨细，参政党的工作都需要由执政党把控。让参政党自己处理自己的党内事务，这也是中共多次提出的要求。如果这样，中国各参政党在拥护中共执政的前提下，能够代表他们所代表的那一部分群体利益并有自己的政治主张，有了自身的政党特色，也就有了一定代表性，同时也就实实在在获得了一种与中共平等协商的资格和能力，进而使这种协商民主真正扎根在中国的大地并开出灿烂之花。

　　要推进中国或的协商民主，也需要推进政社分开。就是政府向社会分权，使得中国民间性质的社会组织，由于能够弥补政府失灵和市场失灵，并能够代表一部分群体利益，因而在基层民主协商方面，特别是基层政府制订的公共政策和重大工程项目上马以及其他涉及到群众切身利益的实际问题方面，能够作为协商的另一主体与政府平等协商。而这同样需要推进社会领域的改革，政府加大对社会的放权，使得各种民间性质的社会组织充分发展，他们才有可能充当基层民主协商的当事方参与协商。

　　三、协商什么(what)

　　协商什么，是指协商内容。协商的主体不同，协商的内容也就不同。

　　中共与各民主党派的协商，按照党的18大提出的 “加强同民主党派的政治协商”要求，协商内容主要是政治内容，而不是经济或其它方面内容的协商。民主党派作为中国的参政党，不是一个经济组织，也不是一个非营利机构，即社会组织，而是以一个政治组织面貌出现的政党。既然是一个政治组织，中共与其协商的内容或主要内容只能是政治方面的内容。

　　为避免语言污染或“泛政治化”，有必要就政治一词作简要分析。政治，按照百度百科的解释，是上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。一般来说，政治一词多用来指政府、政党等治理国家的行为。

　　中文里现代的“政治”一词，来自于日本人翻译西方语言时用汉字创造的相同的“政治”一词。当英文的Politics从日本传入中国时,人们在汉语中找不到与之相对应的词。孙中山认为应该使用“政治”来对译。

　　“政治”一词虽然有多种含义，但主要含义与公权力的运用有关，与政党和政府的作用等因素相关。但长时期以来，中国的各民主党派，至少在中国人民政治协商会议上，所提交的各项提案，绝大多数都与政治无关。中国各级政治协商会议,所讨论的内容，从“泛政治”的角度分析，属于“泛政治”范畴，但从严格的“政治”含义分析，也大都与政治无关。所谓“泛政治”范畴，人们通常引用最多的也是孙中山先生的话，就是“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治。”既然管理众人的事都是政治，那么，所有的经济活动、社会活动，都属于政治。但实际上，政治是有特定含义的。孙中山的话也是有特定语境的。把管理众人的事都作为政治，实际就是一种“泛政治”。也正因为这种“泛政治”广泛存在，诸如加强权力监督，如何保障公民权利，如何使公权力在法律范围内活动等政治监督的内容，在政治协商实践活动中几乎鲜有涉及。这也使得“政治协商、民主监督、参政议政”实质意义难以得到充分体现。

　　即使是政治协商，涉及有关政治的话题，也有一个大小的问题。在中国，常见的现象是，重要的事项，重大的政治变动，包括重大政策的改变，重大政策的调整，重要的人事变动，往往事先并不协商，至多也只是事后有一个通报。但一些细枝末叶的事，则往往反复协商。此外，政治协商中，往往歌功颂德的多，批评，哪怕是十分委婉批评，也十分稀少，讲枝节问题的多，讲原则问题的少，套话、虚话多等问题。这也涉及到，即使是政治协商，也有一个如何使协商内容规范化的问题。

　　《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中国人民政治协商会议章程》中对政治协商内容作了原则规定，明确了“大政方针、重要问题、重要事务、其它问题”等必须进行政治协商，但这样的规定的显然笼统，只是属于指导性意见，具体的规则还需要各协商主体根据具体情况另行制定。

　　在当今的中国，协商的内容，出现最多的是与群众利益密切关联的实际问题。党的18大提出的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，具有很强的针对性和现实意义，语义也非常明确。而经济社会发展的重大问题，包括宏观经济政策的制定、重大工程项目的上马、重要的公共政策的制定或改变，而这方面的协商，更多是政府或政府相关部门与社会的协商，由于 与普通公民密切相关，主要是广泛征求民意，沟通与群众的联系。这其中，一个重要的问题是，如何让一些不同意见甚至是反对意见能够得到充分表达。各级政府，包括党的各级组织，都应当习惯听取不同意见、质疑声，甚至是反对意见。因为这些质疑声甚至反对声，并不是反对政府、反对党，而是对某项公共政策的制定或重大工程项目上马有着不同意见，这些质疑甚至反对声，是有利于提升政府公信力和党的形象，而不是相反。只有不同意见充分表达，经济社会发展重大问题，才会有一个较好的有着广泛民意基础的解决办法。2012年，全国相继出现的一些因环境工程项目有可能带来污染而引发的群体性事件。影响较大的是四川什邡、江苏启东、和浙江宁波三起事件。对这三起因环境而引发的群体性事件进行分析可以看出，一项基本原因是没有做好事前协商，当地政府没有做好与群众的沟通，缺乏民意基础所致。

　　四、协商时间(when)

　　协商时间的确定对协商的结果也有着重要影响。党的18大提出, “把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。”

　　协商应当在决策之前和决策之中。决策之后的协商，只能是通报，因为事件已经有了决定，只是向各相关方作一个通报。这种通报也是必要的，可以让利益的相关方知道决策结果，便于贯彻实施。但这种通报，不属于协商。

　　即使在决策之前的协商，也有一个时间安排的问题。如果属于经济社会发展的重大问题，例如与民众切身利益密切相关的重大政策调整、一项工程项目上马，政府全年规划的制定，都需要提前较长时间，通知另一协商主体，使协商的另一主体有一酝酿研讨和准备时间。如果重大事项的协商，不给对方一定的准备时间，实际是对协商的另一主体不尊重，也不是真心实意地需要协商。因为没有充足时间准备的协商，也影响了协商的质量。

　　五、协商地点(where)

　　协商地点，实际是指协商通过怎样的渠道进行，这对提升协商效果也具有重要影响。党的十八大提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。人民政协是实践协商民主的重要制度平台，也是协商民主的主要地点，即政协内协商。到目前为止，人民政协已建立和完善了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级组织体系。应当看作协商民主的主渠道。

　　作为协商民主的主要制度平台，人民政协如何组织好不同层级、不同范围、不同形式的协商，并使这些协商所取得的成果通过与党委、政府和人大对接，而这种对接一定是在强有力的制度性安排进行的，进而使协商成果真正能够用于决策之中，或对决策产生重要影响。

　　这种协商民主的制度安排，也表明，协商民主作为中国民主政治的一种形式，不是哪个部门的事，也不仅仅只是政协组织的事，而是需要在制度设计上有一个合理安排，合理的分工。

　　随着协商民主的范围的拓展，也迫切需要协商民主的协商形式能够适应协商范围的拓展而探索多种形式。一些地方在协商形式的方面的探索，例如浙江台州的民主恳谈会、四川成都的居民议事会等，都是社会各界参与协商的一种很好的形式。

　　此外，现代科学技术的发展，也使得协商的渠道和手段大大拓展。例如，网络的发展，如何开展网上议政、建立网络交流互动平台，通过网络搜集来自基层的民意民智，贯通协商民主与网络民意通道，提高党委、政府、政协工作的开放性。设立基层政协委员联络室、委员工作室、政协工作委员会等，通过多种形式和渠道，拓宽基层群众利益表达和有序的政治参与，对协商民主的扎实推进也具有重要意义。

　　党的18大把协商民主提高到一个新的高度，极大丰富了协商民主的内容，实际也是对协商民主提出了新要求。如何在制度设计上，把协商民主作为一个广泛、多层的制度体系，明晰其结构，划分全国的、地方的、基层的民主协商，协调国家政权机关、政协组织、党派团体的民主协商，明确各种协商的主体，即谁与谁协商、协商内容、协商时间、协商形式以及各种民主协商成果如何运用到决策之中，都需要通过制度建设加以认定和规范。这其中，如何把协商成果与党委、人大、政府和官办的社会组织办文办事规则协调衔接，切实把协商成果纳入决策程序，提高协商的实效性，是一项最为重要的工作。这也需要各级党委、人大、政府和官办的社会组织，都不应把协商民主只看作是各级人民政协的工作，也应看作是是自身的工作之一。而这需要一个好的制度的安排，使党委、人大、政府、政协和官办的社会组织，各司其职，形成合力，共同推进协商民主工作的开展。

　　(作者系中国经济体制改革研究会副会长，北京改革和发展研究会会长，研究员)