党的十八大提出了沿着中国特色社会主义道路继续前进，全面建成小康社会和加快现代化建设的政治宣言和行动纲领，号召我们不懈探索和把握规律，奋力开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景。记者为此采访了湖南省委政策研究室副主任张富泉，请他谈学习十八大精神的体会，并就改革攻坚的战略问题进行分析解答。

　　记者：党的十八大报告首次将全面建成小康社会和全面深化改革开放两个目标并列相提。为实现全面建成小康社会的目标，怎样破解改革攻坚和加快转变经济发展方式的难题?作为长期研究改革开放和邓小平“三步走”战略部署的专家，想请您就此问题谈谈学习体会?

　　张富泉：党的十八大标志着我国进入全面建成小康社会的决定性阶段。十八大报告博大精深，习近平总书记当选后与记者面谈言简意赅，赢得了国内外的普遍好评。结合学习总书记在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话，他十分明确地提出“按照现代化建设‘三步走’的战略部署”，“坚定不移走共同富裕的道路”。这实质上就指明了改革攻坚的方向和途径。可以说，“三步走”的共同富裕道路不仅是中国特色社会主义的本质要求，也是中国特色社会主义市场经济体制和社会主义民主政治的自我完善。只有按“三步走”战略部署走共同富裕之路，才是中国特色社会主义伟大道路的正确选择。否则，不是回到大家受穷的另一种形式的“大锅饭”老路上去，就是滑向贫富悬殊的两极分化邪路。

　　记者：您出版的《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》一书，受到了郑新立、陈栋生等知名学者的好评与广泛赞誉。请您结合学习贯彻十八大精神，谈谈如何“坚定不移走共同富裕的道路”?

　　张富泉：美国2009年出了《巴菲特计划：只有巨富才能拯救》一书，曾受到《纽约时报》、《出版者周刊》等媒体的热捧，巴菲特、盖茨和芒格等超级富翁们还联手签名推介此书。这在美国乃至全球一时传为佳话。由于受到这本书名的启发，我们写了《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》。为什么要写这本书?这绝没有要跟政界、学界巨头纳德顶牛的意思，实在是基于中国特色社会主义的基本国情之所系。

　　因为中国根本不同于美国，最基本的事实是中国的国土面积与美国相当，但中国的人口是美国的4倍，尤其是最适宜人居与经济活动的平原中国只占到12%而美国却占到70%。若将这几个数字作出简单比算，就会发现中国人均占有空间和资源不到美国的1/20。因此，中国根本不同于美国，美国人不宜把中国看得太简单，中国人也决不能拿美国来比中国。美国人均占有空间和资源较多，形成高度垄断的巨富，便于避开臃庸的官僚体制和繁琐的法律程序，展开高效率救灾救急，也许确如纳德所说“只有巨富才能拯救!” 而中国人多而物寡，财富过于集中势必挤压绝大多数人生存空间。为什么中国历史上每隔几百年就来一次农民战争，说到底就是富人垄断囤积，穷人缺衣少食，只好一次又一次“均贫富”。因此，如果历史地看过来，中国特色社会主义的伟大创举，其卓越贡献就在彻底打破了中国王朝兴亡周期率，开创性地提出了中国特色社会主义伟大道路，也就是按“三步走”战略部署走共同富裕之路。

　　记者：党的十八大明确提出，只有高举中国特色社会主义伟大旗帜，才能在建党百周年时全面建成小康，在新中国成立百周年时建成现代化强国。请您就这两个百年的宏伟目标，具体谈谈怎样按照“三步走”战略部署走好共同富裕的道路?

　　张富泉：坚定不移走共同富裕的道路，当务之急就是要进一步解放思想，毫不迟疑地破解改革攻坚的难题。十八大闭幕才6天，李克强同志就主持召开全国综合配套改革试点工作座谈会。就在这个会议上，他首次提出改革是中国最大的红利;全面建成小康社会靠什么?改革开放就是强大的力量。他还特别强调指出，经济体制改革走到今天，碰到的问题千头万绪，眉毛胡子一把抓，有可能事倍功半，但如果抓住牵一发动全身的改革突破口，不仅可能事半功倍，甚至可能是十倍、二十倍。

　　怎样选准改革攻坚的突破口?按照邓小平“三步走”的战略部署，前两步到2000年用两个十年实现国民生产总值翻两番，关键就在自1980年开始推行财政承包制及后来的分税制，极大调动了地方经济发展竞争的积极性，从而实现了前两步用两个十年GDP翻两番的预期。然而，建立在财政承包基数上的分税制毕竟是过渡性的，现在进入新世纪已有12个年头，如果仍旧满足于这种不完善不规范的分税制，势必带来越来越严重的差距拉大、市场分割、贪腐滋生、生态恶化和社会公平正义等诸多问题;延续时间过长过久一旦失却深化改革的大好时机，甚至还会有葬送整个改革前程的危险。因此，深化改革必须解放思想、实事求是、与时俱进，仍需从完善分税制的根本利益机制上选准打破坚冰的突破口，形成推进整个改革的倒逼机制和骨牌效应，从而将中国特色社会主义推向制度化和现代化建设新时期。

　　记者：党的十八大提出了全面深化改革开放的目标和全面深化经济体制改革的要求，为什么说要从深化财税体制改革攻坚上实现新突破?

　　张富泉：这是中国改革总设计师邓小平提出的“三步走”战略部署和“两个大局”的顶层设计，也是客观经济规律和中国特色社会主义基本国情所决定了的。财政政策是经济政策的核心，在中国特色市场经济条件下尤其如此。因为中国以公有制为主体的基本经济制度，它与西方市场经济国家比较而言，特就特在政府不仅干预经济而且直接参与经济，也就是多有了地方政府参与市场经济这么一个主体，且其竞争行为不像企业和个体那样追求利润最大化，而是GDP崇拜与追求增值税等财税收入的最大化。

　　比如，西方企业和个体作为自由竞争的主体，往往采取某种意义上的全国财政“大锅饭”体制，来克服公平的市场竞争可能导致社会福利分配的不公，以维护企业和个体持续的自由竞争。像德国财政横向平衡制度就是典型的“大锅饭”体制。这种体制还对德国统一起过重要诱致性作用，可统一后原西部老州又对吃财政“大锅饭”强烈不满。但就因地方政府无关经济紧要，企业与个体才是市场主体，结果财政均衡不仅不影响经济发展，而且还促进了东、西德市场统一并间接维护了自由竞争秩序。特别是澳大利亚一类资源型经济国家，实行政府间按人均百分之百的财政均衡，同样由于地方政府不参与经济从不妨碍经济发展。但我国实行公有制为主体的基本经济制度，离开地方竞相发展和GDP崇拜的强烈冲动，就谈不上改革开放和发展，像前两步实现翻两番就根本无从谈及。因此，在什么时候采取什么样的财税体制，我们不能不考虑到地方发展的积极性和创造性。

　　记者：对地方政府参与经济发展尤其是搞GDP崇拜，学术界看法褒贬不一，您认为应当怎么看?

　　张富泉：地方直接参与经济发展与竞争，这是中国特色社会主义以公有制为主体的基本经济制度的必然要求。实事求是地说，我国人均资源占有量过少、家底子又薄，多有了地方政府参与经济发展这么个主体，且其竞争行为又与企业和个体不同，它追求的是GDP即新增物质财富的最大化。与企业和个体并不处在同一个竞争层面，不仅不与企业与个体抢机会、争利益，而且还能弥补其逐利行为的缺失，从投资基础设施、科教人才等平台建设诸方面为之提供更多的机会与赢利。应当说，这是中国特色社会主义体制优势之所在，应当充满道路自信和坚持。但其GDP崇拜与忽视利润最大化也会有消极的一面，这就是地方参与经济发展往往不计资源消耗，甚至无视生态环境影响，盲目投资与重复建设，并带来市场分割、差距拉大和权力腐败等问题。一句话，兴利避害这种体制特色优势强大无比，反之则将带来诸多问题甚至阻碍发展。

　　可以说，正是这种对中国特色社会主义基本国情的真切把握和毕生的经验，早在上世纪80年代，邓小平就对中国改革作出了“三步走”战略部署和“两个大局”的顶层设计。后来，他在南巡谈话中还谈到：“共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。” 按照他的先富后富、共同富裕的顶层设计路线图，进入新世纪实现前两步战略目标即在2000年达到基本小康后，就要 “反过来，……要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”这里，邓小平用了“反过来”这个很重的词，旨在提请大家要及时实施由先富后富到共同富裕的战略性大转换，也就是要遵循区域非均衡与均衡发展相辅相反的规律，适应转向内地大局战略与促进区域协调发展的要求，对非均衡区域规划与非均衡区域政策来个大反转。

　　记者：也就是说，适合前两步非均衡发展的先富后富的区域规划与政策，包括建立在原有承包基数上的分税制，已与转向共同富裕目标的新阶段、新要求不相适应。请您就此谈谈怎样实现财税改革新突破?

　　张富泉：中国素有合纵连横之说。这里的所谓“反过来”，就是要根据中国经济区纵向划分呈同质性且非均衡、横向划分呈集聚性且相对均衡协调的特点，在东、中、西纵向区域基础上合纵连横，分别构建以珠三角城市群横向连接长江中上游地区，包括粤闽桂琼湘鄂赣渝云贵川藏12省区市的泛珠三角;以长三角城市群横向连接黄河中上游地区，包括沪苏浙皖豫陕甘宁青新10省区市的泛长三角;以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北等地，包括京津冀晋蒙辽吉黑鲁9省区市的大环渤海三大财税经济区，从而依托这三大均衡性趋同俱乐部区域资源，与国际接轨按常住人口分配地方财力，实施中央财政纵向转移支付下的区域财政横向均衡的制度。

　　记者：什么叫区域财政横向均衡制度?请您具体谈谈?

　　张富泉：概括地说，就是要在保持央地财政关系不变、地方财政支出主体不变的前提下，设立泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，并把它作为中央财政对省级地方实施预算分配的一种虚拟的均衡性平台，分区域对省级政府间实行与国际接轨的统计常住人口“标准人”财力均衡。这一制度对现行分税制的最大完善，就是要改变按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨按常住人口计算地方财力的“标准人”分配;它与西方分税制的根本区别，就是不搞全国财政“大锅饭”体制，而是要实行央财纵向转移支付下的三大横向区域财政横向均衡的制度。

　　记者：什么叫统计常住人口“标准人”分配?实行这种财税分配体制有什么益处?

　　张富泉：按统计常住人口“标准人”分配，这既是与国际分税制接轨的现实需要，也是改革释放中国最大红利的必然要求。国际公共服务均等化意义上的财政均衡，实际上就是地方政府间人均财力的均衡。这里的“人均”按国际惯例是要按常住人口来计算，但由于我国目前的分税制建立在财政大包干基数上，其计算地方财力方式也一直沿用过去按财政供养人口计算的传统作法。这就使得在现有统计常住人口中，不可避免地出现创造财富外溢或享有公共服务外溢等非真实因素。比如，广东省东莞市2004年到2007年户籍就业者人口负担比率一直为1:1.6，而外来劳动者与暂住人口(2007)之比为1:1.03;也就是说户籍人口每百位就业者需负担60个附加人口，而外来“新莞人”每百位就业者只要负担3个附加人口。这就说明外来劳动力为东莞创造了巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。以该市2007年外来劳动力539万人占其就业者83.5%测算，当年为东莞市创造的GDP高达2632亿元、财税总收入396亿元和出口额503亿美元。而在另一方面，同样是由于按财政供养人口计算地方财力的作法，外来劳动者创造这么多的财富，也不可能有很多留在东莞市，且其接纳外来常住人口落户还会造成公共服务的外溢。像这样剔除出诸如此类的劳动财富外溢或公共服务外溢后的真实的统计常住人即为常住人口“标准人”，只有按统计常住人口“标准人”分配才是与国际标准分税制真正意义上的接轨。

　　记者：这样按国际惯例实行常住人口“标准人”分配，是不是牵一发而动全身的改革新突破?能不能带来中国最大的红利?

　　张富泉：按国际标准以常住人口“标准人”分配地方财力的完善的分制税，无疑就是牵一发而动全身的财税改革新突破。可以说，这一改革措施将为全中国带来巨大的红利，这是完全感受得到且可以计算出来的。比如，改革按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨的按常住人口分配财力，人口居住哪里就能把财政公共服务带到哪里，农民进城既能把当地蛋糕做大，又能增加当地常住人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力。这样，沿海先一步发展起来的地区和城市，就再也不会采取“劳动承接、户籍拒绝”的作法，那么常年往返于城市打工地与农村户籍地的候鸟型农民工现象也将不复存在。全国将有约2亿人口且90%以上来自于中西部农村的游移人口，则将稳定地转入城市与沿海地区，相应地我们的城镇化率质量将由目前按户籍人口的35%左右，提高到按常住人口的51.27%，并提升到符合工业化与经济发展规律的附加滞后值12.31%(施建刚等，2012)即63.58%的正常水平，则城市应有的真实消费人口将增加一倍左右，按全国城镇人口消费约为乡村人口3.6倍计算，则相当于全国现有消费翻一番，仅全社会消费品零售额一项，每年就可增加约20万亿元。

　　这样，整个经济发展将进入消费为主动力常态化的良性循环，经济发展方式随之发生根本性转变。进城打工者收入大量用于就业城市购房安置等长期性消费，巨大消费资金不再转化为农村自建房等分散性投资，投资膨胀和乱占滥建损坏耕地与环境的现象，必将从体制机制上得到遏止。于是，人口自由流动“用脚投票”的规律发生作用，势必带来差距收敛、生态恢复与社会和谐等众多良性效应。一方面，沿海城市地区将更加成为产业与就业、人口与消费的集聚集中地，一批上亿人口级的现代城市群崛起将使我们的综合国力得到很大提升。而在另一方面，什么“候鸟型农民工”与“三农”问题、荒漠化灾害与生活面源污染问题、“留守儿童”、“留守老人”等有碍生态、有损尊严的人口资源环境问题都将不再存在。同时，环绕或寄生于这种体制上的相关权力部门的人员经费与某些黑腐现象，也会因为按财政供养人口分配的旧体制消亡而消失，仅每年用于这方面的税费开支就可节省数千亿甚至上万亿元。像这样加减乘除理论概算下来，此项完善分税制改革所带来的积极引致效应和经济红利甚至不亚于再造一个沿海。反之，满足于央财不差钱的体制现状，继续流连于按财政供养人口计算地方财力的不完善、不规范的分税制，结果造成沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化，我们所面临的越来越严重的地区差距问题、资源环境问题、公权私用与贪腐问题等，其所带来经济效益、生态环境和社会伤害等方面的直接间接性损失，可谓是有难以承受之重。

　　记者：不让就业者在城市落户属于户籍制度问题，能不能通过深化户籍制度改革来解决?

　　张富泉：看起来是户籍制度在障碍着生产力最活跃的因素人的自由流动，实际上却是附着在这种户籍制度之上的福利待遇和社会保障等公共财政制度，诸如子女上学、养老保险、医疗保险以及最低生活保障和救济等公共服务由谁来担当的问题。事实上，所谓城乡二元结构下的户籍制度，这在国家层面早已松动且有不少已明令废止，就因为其关系着地方财政利益及户籍人口的切身利益，才至今仍在劳动力承接地得以普遍沿用。正是这种按财政供养人口而不是按国际惯例以常住人口计算地方财力分配的方式，造成地方利益分割的刚性，导致了多年来沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化。从某种程度上说，不尽快改革这种财政承包基数上的分税制，希图用“搬迁发展来解决差距问题，用再造自然来解决生态问题”，势必力不从心甚至结果适得其反。因此，必须按经济规律办事，发挥人的自由流动和迁徙对平抑差距、调节生态和助推发展的积极效应。这就必须按国际通常作法以常住人口来计算地方财力分配。当然，这种与国际接轨的按常住人口“标准人”分配，绝不能搞成西方式的财政“大锅饭”体制，在我国只能选择在泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区中进行，即实行央财纵向转移支付下的横向区域财政横向均衡的制度。

　　记者：实行常住人口“标准人”分配，为什么只能选择在三大财税区中实行而不能在全国铺开?

　　张富泉：习总书记说，人世间的一切幸福都是要靠辛勤的劳动来创造的。中国有13亿人口，需明白“众养则患、用之则昌”的哲理。过去搞计划经济由国家统包统揽，国民经济走到了崩溃边缘，若再大包大揽回到另一种形式的“大锅饭”上去，到头来恐怕也不会好到哪里去。事实上，中国特色市场经济特就特在以公有制为主体，与西方国家最大不同就是多有了地方政府参与经济。而西方市场经济是在生产资料私有制条件下，其企业与个体作为市场竞争的主体，联邦政府财政均衡是要通过公平分配维持市场竞争的秩序，地方积极性与否并不影响到企业与个体的自由竞争。可见，采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配，在我国基于地方竞争发展的积极性，决不能照搬西方财政“大锅饭”体制，而只能选择在区域财政横向均衡制度下进行。

　　这从改革前后的实践来看，维系省级承包制及分税制的地方预算体制，正面临着越来越大的地区差距与区域发展不协调、不经济、不环保等诸多问题;而忽视地方积极性回到全国财政统收统支的老路上去则又有牺牲效率之忧，两相权衡唯有选择在国家与省级之间构建三大横向财政经济区，实行区域财政横向均衡的制度。事实上，按照邓小平的“三步走”战略部署，实施“两个大局”战略转换“反过来”的路径，构建泛珠三角、泛长三角与大环渤海三大财政经济区，每个区域都有各自的出海口和起龙头作用的沿海城市群增长极与纵深的内陆经济带，要素优势与禀赋优势异质互补性极强，属典型的内聚性经济区。特别是这三大横向区域改革以来全社会固定资产投资基本均衡，财政经济规模与城乡居民人均收入的平均水平基本相当，资源禀赋与经济要素等发展条件也不相上下，甚至连禁止发展区地级单元个数和生态环保的责任都大体一致，确是中国特有的一组内聚性趋同俱乐部区域，也是一种天然的均衡性区域资源的新发现。

　　记者：这样构建沿海连接内地的三大财税区，沿海与内地绑到一块是不是新的平均主义?沿海经济发达区会干吗?

　　张富泉： 邓小平向来反对搞平均主义，他说“平均主义不是社会主义”，同步富裕“势必导致共同贫穷。”形成沿海帮助内地共同富裕的财税经济区，沿海省市同样有着强烈的愿望。比如，广东省最先打出泛珠三角的概念，还在2003年就提出构建“9+2”经济区的设想。因为进入新世纪，沿海面临的已是现代化建设新的发展问题，而内地仍然面临着建成全面小康和脱贫致富的问题，沿海与内地谁不能离开谁。如果长期局限于东、中、西非均衡区域市场分割状态，沿海是沿海，内地是内地，就谈不上沿海帮助内地发展，那样沿海既帮不了内地也拯救不了自己。因为不能带动中西部内地共同富裕，则意味着巨大的内需市场和消费力不能释放出来，那么过多倚重出口拉动的沿海经济始终是脆弱的，像2008年那样国际金融危机影响一旦出口受阻，其发展受到最大局限、受阻受损最大的是沿海而不是内地。

　　由此来看，共同富裕不仅仅只是政治口号而是中国经济发展的重要定律。构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向区域经济联合的财政利益共同体，在中国特色市场经济条件下实现共同富裕，不仅是内地加快小康发展、缩小差距和公平正义的内在需要，也是沿海拓展内需、优化结构和现代化建设的迫切要求。尤其是在三大财税区内分别按常住人口“标准人”分配，无论沿海和内地还是各省拿各省该拿的，并不存在谁占谁的问题。以相邻的广东、湖南两省为例，剔除常住人口统计中创造财富外溢或享有公共服务外溢的非真实因素，湖南常住人口(2007)“标准人”系数为1，则广东省(2007)“标准人”系数为1.542。也就是说在泛珠三角财税区当年财力分配中，按统计常住人口计广东人均财力为湖南的1.542倍。另一方面，常住人口“标准人”系数高，保增长和财政增收的压力也要大。同样以广东省为例，由于国际金融危机的影响，2008年GDP增速比上年下降1/3，常住人口也少增加了20万人，相应地其“标准人”系数下降到1.426(湖南系数仍为1)，当年“标准人”结算财力比按上年“标准人”预分配财力需减少234亿元，相当于其当年结算可用财力的1.8%。

　　记者：这种“标准人”公式化分配的结果，也就是剔除出劳动财富外溢或公共服务外溢的常住人口“谁也不占谁”的分配。从广东的情况可以窥见，区域财政横向均衡的“标准人”分配，还能体现公平与效率的兼顾和有机结合，似乎更有利于促进经济发展与竞争?

　　张富泉：对!这从过来以省级为主的财政分配体制看，在同一个省域的市县之间已基本实现财力均衡与公共服务均等化，就是因为省级区域竞争格局的形成调动了地方发展积极性，才一直保持着财政经济的持续快速增长。同理，构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，实质上就是要把以省为主的东、中、西非均衡区域无序竞争，整合引导到这三大趋同俱乐部区域有序竞争上来。这样在同一个大区域内对省级财力实行横向均衡分配，只要在省级以上的大区域之间形成竞争发展的格局，公共服务均等化就不会造成经济增长与财政增收的效率及动力机制的损坏。特别是沿海和内地经济互补性极强，构建三大横向财税区实质上又是拓展区域横向经济联合与协作。这样造就生产要素自由流动的机制，空间结构布局将从根本上得到优化，还能带来巨大宏观经济社会效益与生态效益。从这个意义上说，沿海三大城市群按流域、地域连接三大内地带，无论哪个财税区都将实现远远大于1+1的收益。因此，在三大财税区内按常住人口“标准人”公式化分配，各省“谁也不占谁”但谁都会比过去拿得多。沿海和内地只要算细账、算大账，就决不会有不乐意的。

　　记者：这种完善分税制改革的新突破，改按常住人口分配财力是与国际接轨，而实行区域财政横向均衡又是调动地方发展积极性的国情要求，完全符合“三步走”战略部署和共同富裕的战略路径。不过，在三大财税区内实行常住人口“标准人”分配，有没有什么依据?

　　张富泉：市场经济即法治经济，这首先就应体现在财税制度的设计与管治过程中。法治理念和法学功底十分深厚的湖南省委书记周强同志，一直重视这方面的深入研究，因为法的精神必须体现在财税分配体制的根本利益机制上。里根政府开启全球性财政分权主义，就建立在“让每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待”的布坎南模型和联邦基本法的基点上;德国财政横向平衡制度的设计，其“假定各州人均消费水平基本相同”的理论，就来自其联邦基本法“保证社会成员基本权利、享有基本生活水准”的规定。这里，对三大财税区常住人口“标准人”公式化分配的设计，实质上就是按照“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的要求，基于以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，假定各省(区市)人的能力和努力程度的平均水平以及外部环境包括公共服务等(应当)给予的条件相同的理论基点。应当说，这种设计理念与方案，既借鉴了布坎南模型和德国财政横向平衡制度的成功之处，又体现了中国式的法治特色，也是从邓小平“三步走”战略部署与科学发展观完美结合的逻辑推论和精确计算得出来的。

　　对常住人口“标准人”分配模型的理论设计与推演过程，具体可见《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》这本书的第四、第五章。它既体现了法治的市场经济的一般性特点，又突出了中国特色社会主义的显著不同。第一，它与西方财政体制特别是德国财政横向平衡制度的根本区别，是央财纵向转移支付下的三大区域内的“标准人”分配，而不是全国范围内新的“大锅饭”体制。第二，体现真正意义上以劳为主的要素分配原则，并在某种程度上体现了经济、生态、社会、文化、政治五因素的广义财富观。第三，借鉴德国财政横向平衡制度的收入预分配和财力需求最终平衡比例参数，综合考虑财力需求因素人均财政支出占70%和收入因素人均GDP与人均财政收入各占15%，并借助《中国统计年鉴》2000-2008年的数据作测度设计。这一方案经实证分析易于操作且能广为接受，完全能够达致公平和效率有机结合、相得益彰的预期。

　　记者：实施统计常住人口“标准人”分配，泛珠三角、泛长三角和大环渤海这一中国特有的均衡性区域资源十分重要。如果没有这组趋同俱乐部区域“均衡三角”，区域财政横向均衡制度就无所依托而无法实施?

　　张富泉：的确如此。如果说过来的财政承包制与分税制，建立在东、中、西纵向非均衡区域与省级财政体非均衡竞争的基点上，那么与国际接轨的完善的分税制，就必须构建在泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向均衡性区域与区域财政横向均衡的基石上。这三大横向财税区的“均衡三角”，可说是中国特色社会主义市场经济的生命力之所在。因为市场经济的生命在于公平竞争，由于我国以公有制为主体的基本经济制度，地方政府需得参与市场经济竞争，这就需与企业、个体竞争者同样具备公平的起点。而在东、中、西纵向区域条件下省级财政体的竞争，各个省级区域发展基础与条件相差悬殊，如同奥运会与残奥会同台竞技只会造成混乱失序的状态。一方面，各省级财政体出于地方利益的刚性，加之区域差异与非均衡势必导致普遍的市场分割，难以实现全国市场统一;另一方面，经济越往前发展区际差距就越大，为抑制和缩小这种差距，只能动用越来越多的行政干预措施，结果市场化改革距离市场越来越远。按照“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的要求，“反过来”构建沿海帮助内地共同富裕的三大财税经济区，这样重塑区域经济平等竞争的主体，东、中、西区际间越来越大的地区差距，将被泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向区域均衡发展所取代;现有省级为主的市场利益分割的格局被打破，全国统一开放竞争有序的现代市场得以最终形成;市场规范相应带来行政行为的规范，加之趋同俱乐部区域构成江河上下游生态贡献区与受益区的统一财政体，十分有利于类型区有序开发的统筹协调和生态环保等，因而将从根本上解决差距拉大、市场分割、贪腐滋生、生态恶化和社会公平正义等区域经济社会问题。

　　记者：这样看来，完善分税制确是十分重要的改革新突破。问题是按照“三步走”战略部署，需选择在达到小康目标后的新时期。请问基本小康与全面建成小康有没有不同，您认为转向这种完善的分税制应选择怎样恰当的时机?

　　张富泉：党的十八大对全面建成小康社会提出了五位一体推进的目标，并首次把全面建成小康和全面深化改革两大目标并提，可见完善分税制改革的新突破已是当务之急。应当说，全面建成小康社会与当年邓小平提出的人均国民生产总值达到一千美元的基本小康，要更全面也更加强调要夯实基础。但不管怎样，在2000年实现前两步翻两番的战略目标后，就要“反过来”实施横向区域财政横向均衡的拐点是确立的。事实上，提出全面建成小康社会，重在强调中西部地区加快建成小康社会;而在初步进入现代化建设新时期的东部沿海地区，要实现新的更高层次的发展，也越来越离不开中西部内地小康社会的加快建成。因此，现在正是构建沿海与内地共同富裕发展体的好时节，只有按照现代化建设“三步走”战略部署，尽快构建沿海帮助内地的三大横向财税经济区，才能坚定不移走好共同富裕的道路。

　　特别是从泛珠三角、泛长三角和大环渤海的均衡度来看，这三大财税区的均衡曲线与其投资均衡密切相关。如1980到2000年三大财税区全社会固定资产投资累计均为7亿多元，正是邓小平预定战略转换的最佳拐点;到2008年29年间，泛珠三角、泛长三角和大环渤海累计投资额分别为28.89、30.41和29.80万亿元，投资额高低区际差系数仅为5%，相应地期末年即2008年三大财税区的GDP均在11万亿元左右，地方财政总收入上下差距不到10%;城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的区际差，也分别由1980年的10.25%和14.58%相应缩小至2008年的10.19%和5.69%，可谓仍然是其投资相对均衡期与重要转换期。此后由于陷入所谓“领导发话、发改委立项、财政拿钱”的无序投资状态，2009-2010仅两年的时间，泛珠三角、泛长三角和大环渤海固定资产投资就分别达到16.13万亿、15.65万亿和17.24万亿元，前期总投资最高的泛长三角降至最低，这两年与大环渤海形成的投资差额，超出了前29年区际差的总和;城乡居民人均可支配收入的区际差相应由2008年10.19%和5.69%，反弹到了2010年的11.09%和14.76%的水平。可见相对于2000年战略转换的区域均衡的最佳拐点直至2008年的重要转换期而言，自2009年起可说已开始进入战略转换的基本均衡期与深化改革越来越紧迫的时期。

　　这样看来，邓小平不仅提出了“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的路径与时机，而且其实施前两步翻两番战略目标的东、中、西纵向区域非均衡发展，还为“反过来”实施第三步战略目标和构建横向区域协调互动的发展机制，打造了泛珠三角、泛长三角和大环渤海一组趋同俱乐部区域的平台。因此，不失时机地依托这一“均衡三角”的区域平台，实行按常住人口“标准人”分配的区域财政横向均衡制度，即如马克思所论述的通过起点公平以及规则公平而达致终点的公平(毛程连等，2003)，则可形成统一市场与公平竞争的秩序并使中国特色社会主义市场经济体制得以最终完善，从而使改革开放顺利进入纵深领域和制度化建设新时期。同时，还可为推进政治体制改革提供一种新的经济民主制衡机制，在理顺央地、地地财政关系的过程中，做到既促进央地政府职能分开，又健全人民民主和依法治国。

　　记者：中央政府和地方政府职能能够分开吗?

　　张富泉：不仅能够分开而且必须完全彻底分开。因为市场经济的生命力在于公平竞争，既当运动员又当裁判员就不可能有公平竞争。解决的办法，就是央地政府职能彻底分开。地方政府尽可能多地退出甚至完全退出经济监管领域，主要致力于区域经济发展与市场公平竞争。中央政府及垂直部门只起“守夜人”作用，维护好区域、企业、个体等市场主体成员的平等地位、等价交换规则和公平竞争秩序。马克思对公平与效率的关系作过全面考察后，提出通过起点的公平以及规则的公平而达致终点的公平，并认为规则公平实际上是对起点公平的必要补充(毛程连等，2003)。有了泛珠三角、泛长三角和大环渤海这组趋同俱乐部区域公平竞争的起点，确保其竞争规则与过程公平则成为完善分税制必需的制度保证。因此，中央政府“守夜人”的首务之职，就是对三大财税区在立项、用地、财税、金融等行政性资源配置上，必须严格实行“取之同等、予之等同”的原则，使之在其竞争公平的起点上确保竞争规则与过程的公平。

　　记者：光凭政府“守夜人”的觉悟，没有相应的制度约束恐怕还不行。怎样用适宜制度来保证区域竞争规则与过程的公平呢?

　　张富泉：这就势必要求规划体制的配套改革。一般情况下，越是适应区域非均衡发展战略的区域规划与政策，就越不适应于区域协调均衡发展的战略。广而推之，从计划经济时代流行至今的规划和预算两个报告分读的体制，恐怕也不能不做出某种完善与改进。在这个方面，可借鉴德国由联邦财政部长牵头共同组成联邦财政计划委员会的作法，在国务院统一领导下，由国家发改委和财政部牵头，央行与国土、劳动、环保等部门参与咨询，并吸收“均衡三角”各区域部分省(区市)代表参与，组建具有相当权威的国家总体规划加三大财税区规划即“1+3”规划统筹办，担负起统筹规划、制定预算、协调利益等重要职能。并将“1+3”规划的制定与实施的过程，作为一项重要议题落实在全国人民代表大会审议的民主决策过程中，最终采取票决制予以审定，以强化“均衡三角”经济民主制衡机制的作用，最大限度地落实公平、公正、效率与理性的原则。从这个意义上说，按照“三步走”战略部署，实施“两个大局”战略转换形成的区域“均衡三角”，既是新形势下完善分税制的必要依托，又具备经济民主制衡的政治体制自愈机能。

　　记者：“均衡三角”的经济民主制衡机制，对推进政治体制改革特别是政治民主建设也有益处?

　　张富泉：在中国特色社会主义市场经济体制条件下，泛珠三角、泛长三角和大环渤海经济民主制衡机制的形成，是为确保完善分税制条件下三大财税区公平有序地竞争。然而，按照马克思主义一切问题归根结底都是经济问题的观点，民主宪政的本质与核心内容当是经济民主。西方流行的政治制衡，七拐八弯最终还是落到经济制衡上，说到底还是为了解决政府失误和公权私用问题。但不管怎样，都是秋后算账的一种事后纠错机制。而区域“均衡三角”经济民主制衡机制的形成，泛珠三角、泛长三角和大环渤海出于本身基本经济权益的争取与维护，其区域机会均等、分配均衡和公平正义的内在要求所形成经济民主制衡的倒逼机制，直奔经济社会资源环境与区域发展公平与效率的主题，较之政治制衡应是一种事前纠错机制，完全能够更好实现民主政治与决策的高效率，按说还是实现国家层面民主同基层民主制度有机结合的一种好形式。

　　记者：按照十八大精神和基本要求，把国家层面民主同基层民主制度有机结合起来，形成更加成熟、更加定型的制度体系。请您结合谈点这方面的体会?

　　张富泉：大而言之，我们国家发展到今天在全球已是仅次于美国的庞大经济体，只有也只能靠制度、靠法律来管治，不然任何超强本事的人都不可能待奉得过来。这就要发展更广泛、更充分、更加健全的人民民主，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。实行深化财税体制改革新突破，如果构建三大横向财税区并按常住人口“标准人”实施公式化规范化分配，如前所述即为制度财政、法治财政。这样，建立制度体系先从理顺央地、地地财权事权关系入手，建设法治政府先从调整政府与市场、企业、社会的关系做起，就不会把经济改革和政治改革搞成两张皮，往往更能产生双赢和相得益彰的效果。

　　比如，构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向财税区，同时又能为推进政治体制改革和健全人民民主，提供一种“均衡三角”的经济民主制衡机制。像对“1+3”财政预算与发展规划的科学制定，首先就极具聪明智慧的挑战性。如果不能广纳博采、选贤任能和集中智慧，就不可能做出兼具效率与公平的聪明型成长方案来，而不具实际指导意义或三大财税区不能摆平或在某个区域内摆得不具比较效益的规划，都将遭到责难甚至难能通过。这就势必造就一种人才脱颖而出、创新与智慧迸发涌流的，国家层面民主同基层民主互动的民主时代。同样，不具参政议政代表能力者则意味着被代表方利益的受损等，都将起到激发人才辈出、强化经济民主机制的奠基作用。而对“1+3”规划的实施过程，“均衡三角”经济民主制衡机制又是全方位全程的监督，掌握着经济社会发展权、土地、资金调配权和财政大权的一些重权部门，都将倒过来被置于多方监督之下，则将广泛起着矫正行政行为和社会清流的作用。而且依托“均衡三角”经济民主制衡机制，通过对全国财政预算与经济社会发展“1+3”规划与实施的审议与监督的过程，经济发展将主要由地方担当，国家勤政于调控，完全能够形成民主集中和谐统一的中国特色的经济民主制度。这正如中央政研室郑新立副主任所评价的，这种改革“仅限于中央财政对地方预算分配方式方法与国家规划体制的某种改进，或者说只是政府宏观管理适应区域市场公平竞争和促进全国市场统一的必要调整，改革成本与涉及面极小，但却能起到完善经济民主机制、实现公平与效率的兼顾与统一的‘四两拨千斤’的效用，因而应是完全可行的”。他还十分动情地说，按邓小平战略设计早搞十年，中国现在根本没有经济问题;现在地方财政的路已走到尽头，应当说是非搞不可了!

　　记者：您这种改革设想，是不是政治上的集权主义、经济上的联邦或邦联主义?

　　张富泉：怎么说呢?在我国历史文化现象中，总有那么一些误国误民的想当然者!他们根本不做艰苦细致沉下去的深入研究，要么生搬硬套国外的东西，要么拿出传统的一套唬弄人。何为联邦或邦联主义?政治集权会有经济联邦或邦联吗?应当说，这种与国际接轨的按常住人口“标准人”分配的区域财政横向均衡的更为完善的分税制，较之全世界财政分权主义与我国目前承包基数上的分税制，还是更加强调央财规范集中的统分结合的体制，整个行政构架包括省级财力支配的主体都没有任何异动也无需变动。作为泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向财税区，虽不是一级行政实体，亦可由经济重心地区牵头，采取规划统筹、论坛、协调会或达成区域性法规、协议等多种合作方式，协调和促进区域经济更好更快地发展，但其活动仅限于经济发展合作事宜。

　　以上财税改革攻坚的设想，说到底就是原原本本按照邓小平“三步走”战略部署设定的逻辑路径，“该直走就直走，该拐弯则拐弯”。我常想，邓小平战略设计为什么要讲“更重要的还是第三步”，“用三十年到五十年再翻两番”。可见，他早就预见到会有20年战略转换期，而且该时期制度体系和民主法治建设成为经济持续的当务之需。按照五位一体总布局全面建成小康社会，这样满打满算也只有八年了!如果继续流连于不完善、不规范的分税制，那么区域协调互动的发展机制难以形成，结果势必陷入区际差距越来越大、政府掌控资源越来越多、权力腐败越来越严重、市场化改革却离市场越来越远的恶性循环，久而久之我们的改革将前功尽弃。而跨过这一步，实施横向区域“标准人”财政横向均衡的完善的分税制，坚定不移走共同富裕的道路，改革的千秋大业告成，则将顺利进入现代化建设和中华民族伟大复兴的高潮期。