风景名胜资源是国家的公共资源，具有特殊性、不可再生性和脆弱性；风景名胜区是国家为保护资源划定的一个特殊区域，具有明显的综合性、外部性和特殊性，不仅覆盖的领域广，而且管理的内容众多。2009年5月，为解决崀山景区行政执法权过于分散、执法不力等问题，湖南省新宁县人民政府常务会议研究并报县委常委会议通过，决定成立以县委常委、常务副县长为组长的崀山风景名胜区联合执法协调领导小组，组建崀山风景名胜区联合执法大队，并下发文件（新政办发[2009]16号）明确相关事项。从三年多的工作实践来看，联合执法大队的成立与运行，较好地解决了崀山景区多头执法、职责交叉、权责脱节等问题，为实现风景名胜资源保护管理积累了经验，但也暴露出一些问题和不足。笔者认为亟需通过管理体制的改革、扶持政策的完善、依法行政的强化予以解决。
　　
　　一、执法队伍现状
　　
　　新政办发[2009]16号文件明确，崀山风景名胜区联合执法大队是新宁县人民政府直接领导的临时联合执法机构，内设综合办公室、水上中队、陆上中队，配设大队长1名、副大队长2名、办公室主任1名、中队长2名。大队实行“四统一”的内部管理和运行机制，即所有抽调人员由大队统一领导，日常工作与原单位脱钩，党、团组织关系转入大队；执法人员实行单独考核，考核结果作为年度考评和干部任用的依据；大队实行财务独立，抽调人员除基本工资、各项保险缴纳与原单位维持现有关系外，各项津补贴、奖金、福利待遇由县财政足额拨付到大队统一发放；大队所有执法活动和其他工作由大队负责人统一安排、调遣。执法区域为128平方里的崀山风景名胜区、“中国丹霞·崀山”世界自然遗产地非景区的缓冲区，以及夫夷江的观瀑桥至北大门、田心坝至湘桂两省交界处两个河段。负责执法区域内日常巡查，履行检查、监督行政职能，并依法采取行政强制措施。
　　
　　二、工作开展情况
　　
　　三年来，在上级的正确领导及相关部门的大力支持下，大队认真履行职责，坚持保护优先，管理从严，切实当好景区的“110”和“保护神”，工作成效十分明显。在党务方面，大队根据上级批复组建临时党支部，在机制上保证党的思想工作、组织生活及廉政措施的顺利实施；在制度方面，广泛征求意见后出台工作方案和管理制度，形成以制度规范行为的工作格局；在学习方面，定期组织学习有关法律法规，并不定期召开案件分析会，提高行政执法水平；在管理方面，对执法队伍实行分片管理，队员们按照既分工又合作的原则，做到信息互通、协同作战；在依法执法方面，将工作职责、办事程序全部公开上墙，并以“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”对社会各界公开承诺。

　　此外，大队加大对基础工作财力、物力的投入，合理利用下乡、会议、群众办理业务等机会，采取出动车辆、发放资料等办法开展景区保护宣传教育活动。并围绕重点工作积极策划新闻宣传活动，进一步提高景区执法工作宣传的层次，加强外部对景区严格管理的认识和了解。为保护好崀山的风景名胜资源，维护自然生态平衡，联合执法大队根据相关法律、法规的授权和职能委托，进一步理清主业，主动作为、规范运行。实行举报奖励制度，动员群众及时检举揭发非法行为；强化日常监管，严格实行365天24小时轮岗巡查制度（在保证白天自身业务工作的基础上，各执法队员每周承担两次夜间执法巡查任务，减轻一线工作压力），做到早发现、早制止，基本实现了国土、建设、林业、水利、公安、渔政等行政执法工作在崀山景区全覆盖。
　　
　　大队先后被邵阳市委、市政府评为“崀山申报世界自然遗产工作先进单位”，被邵阳市青年职工工作委员会授予“青年文明号”光荣称号，被新宁县委县政府授予创建中国旅游强县工作先进单位，被新宁县社会治安综合治理委员评为“平安创建先进单位”等。在工作中涌现出了一大批获上级表彰的先进个人，因公殉职的伍锡平、兰小平两位同志被中共新宁县委追授为“优秀共产党员”，并号召全县干群向两位同志学习。
　　
　　三、现存问题分析
　　
　　站在新的历史起点上，我们的工作与成熟景区相比差距很大，景区资源保护和行政执法工作还存在着许多的困难和问题，主要表现以下方面：
　　
　　“游农”矛盾较为突出。崀山景区区域内有两镇一乡的19个行政村、1个居委会，有2万多名原住居民。崀山景区的风景名胜资源虽归国有，但组成风景名胜资源的山林土地归村民集体所有。受景区林木全封全禁、高标准整建村庄限制民居和民用设施建设等影响，加之崀山各个历史开发时期遗留了一定的问题，管理者与村民的生产生活的矛盾日益尖锐。
　　
　　执法环境有待改善。部分老百姓对我们的执法工作有很大的抵触情绪，当矛盾激化或者涉及到切身利益时，一些人就会把法律抛在脑后，导致执法难度加大，甚至阻碍正常执法。同时，联合执法大队现有的执法设备十分简陋——陆上执法靠一辆9座的商务车，水上执法仅靠2艘竹筏。加之查处破坏景区资源案件的取证工作较为困难，勘查装备、取证手段等有待改善。
　　
　　执法能力有待提高。因为大队按文件规定只是临时联合执法机构，执法主体不是完全符合依法行政的要求，一旦不慎，极有可能出现行政诉讼败诉和被追究错案现象。同时，我们在实施综合执法过程中，适用法律法规规章上受到了极大的限制，有时对一些违法行为的处罚十分模糊，虽然看似有法可依、有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制执行等手段。
　　
　　四、发展对策
　　
　　㈠依法改革管理体制
　　
　　风景名胜区行政执法关键是要合法、实用。合法就是行政执法本身要合法，包括执法主体合法、执法人员合法、执法程序合法、适用法律法规准确；实用就是在风景名胜区范围内发生了违法行为能够得到及时、有效解决。建议县人民政府根据相关法律法规和政策，报请市人民政府提交省人民政府批准，在崀山景区管理机构升格正处级的同时，成立崀山景区管理行政执法局，取得执法主体资格授权，取得强制措施权及适用其他有关法律的授权，作为县人民政府实施崀山景区管理相对集中行政处罚权的行政机关，负责崀山景区的综合行政执法工作。机构成立后，对现有的具有景区执法工作经验的18名队员予以重点关照，愿意留下来的同志按政策过渡为公务员，同时依据新机构的“三定”方案核定职数原地择优提拔领导干部；不愿意留下来的同志则根据本人意愿照顾安排合适岗位。
　　
　　㈡尽力完善扶持政策
　　
　　在正确处理与景区2万多名原住居民的关系上，要有新思路、新方法，出台“真金白银”的优惠政策，开辟有效途经让更多景区民众融入旅游服务业，不断促进景区群众增收致富。当前，要做好以下两项重点工作：1、民居建房方面。禁止在核心景区内新建、扩建居民住宅。核心景区以外居民按照风景名胜区详细规划建设住宅的，由新宁县人民政府住房和城乡建设主管部门审批，大力推行景区民居新改建工程限额审批制、户籍准入制、重奖严罚制、样板房建筑风貌制等各项保护管理制度。通过以往几年来的摸索和实践，我们的工作引起群众的极大反响，在具体操作还可以进一步改进。有以下建议：每年的旧屋翻新、危房改造（原址改建）指标确定前应组织镇、村、组负责人及村民代表座谈，以便科学下达年度建房指标，经核实后的危房和住房特困户可从快优先审批；正在修编的崀山景区总体规划和详细规划中可以结合各村各景点的实际情况规划出一块区域作为新建户的安置区，通过统一风貌建设打造成旅游服务区。2、生态公益林补偿方面。虽然崀山申遗成功后，县委县政府把景区内1.08万公倾林地全部纳入国家生态公益林，把补助标准从国家规定的每亩3.5元提高到每亩10元。但由于林权发证未到位和生态公益林补助标准偏低的影响，景区范围零星存在盗砍滥伐、采割松脂等现象。建议督促乡镇加林权发证进程，全面兑现拖欠的生态公益林补助。今后可在每年的景区门票收入中提取一定比例，逐年提高生态公益林补助标准。
　　
　　㈢强力推进依法行政
　　
　　建立财政投入和保障机制。全面落实《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）的要求：“集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障”、“行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付”、“市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障”。因此请求上级采取相应措施切实落实各项保障要求，加大对崀山景区资源保护和行政执法工作的经费投入，配置和改进执法工作必需的车船、设备、器材，改善执法机构的工作条件和执法人员福利待遇。
　　
　　集中整治“棘手”问题。由于崀山风景名胜事业正处于快速成长阶段，各种利益诉求不一致，一些人时常出现越界违规行为，更有违法犯罪人员不惜铤而走险去破坏风景名胜资源、谋求短期利益。受省际边界关系错综复杂、部门关系协调难以协调等诸多不利因素的影响，联合执法大队单方面实施打击难度很大。建议上级进一步加强领导，出面与广西资源县协调省际边界关系，继续保持崀山景区资源保护和行政执法的高压态势，通过开展集中整治、专项治理等方式，依法从严从重整治打击各类破坏风景名胜资源等违法犯罪行为，达到以案示法、有效震慑非法行为的目的。
　　
　　（作者单位：湖南省新宁县崀山风景名胜区管理处）