近年来，随着我国区域经济的发展，地方政府在提供公共物品中的合作逐渐成为趋势。数量众多、大小各异、互不隶属的美国地方政府，在供水、消防、垃圾处理、健康与医疗等领域，有着丰富的合作经验，对我国地方合作具有重要启发。

　　一、美国地方政府合作的实践

　　(一)合作方式

　　美国地方政府合作提供公共物品的方式，按照地方政府自主性大小和决策机制是集体的还是个人的，可分为四种：区域组织、协作小组、合同网络和政策网络。[1]

　　1.区域组织。区域组织的成立一般基于联邦和州政府的法律，实行集体决策，成员自主性较低。美国常见的区域组织有政府区域理事会、都市区计划组织(MPO)和区域伙伴关系组织。区域理事会由都市区不同政府的民选官员组成，通常负责综合计划、经济和社区发展、土地使用和老年服务等事务。MPO最初主要是管理都市区交通问题的自愿组织，通常建立在已有的区域理事会基础上。MPO成功促进了地方合作，后来为反恐戒备中的合作所借鉴，因为“有效的区域合作能够提高政府紧急状态戒备的能力”[2]。区域伙伴关系组织是由公共或私人组织组成的协会。例如，流域伙伴关系是解决特定流域相关集体行动问题的组织，其存续有赖于政府和非政府组织的自愿参与。

　　2.协作小组。协作小组通常是非正式的理事会，旨在促进地方政府间信息交流、项目协调和联合行动。协作小组的决策机制也是集体性的;其决策只是参与各方的共识和期望，不具有法律约束力，因而成员的自主性较高。协作小组的形式包括专业协会和社区会议，成员之间经常进行交流和互动。例如，在坦帕湾南部，沿海的市经理每个月都在午餐时间会晤，分享观点和信息，进而采取协调行动。

　　3.合同网络。合同网络的决策机制是双边的，由于受到法律约束，成员的自主性较低。美国政府间关系委员会将地方政府合同分为三种：服务合同、互助协议和服务转移合同。服务合同是两个或多个地方政府，为了共同管理或提供公共物品而签订的协议。互助协议一般在不损害本行政区利益的条件下才生效，主要存在于警察、消防和医疗救护等领域。服务转移合同是一个地方政府向其他地方政府购买公共物品或服务的协议。这三种合同是美国地方合作的常用工具。地方政府每签订一个合同，就形成一种双向关系;每个地方政府签订的合同通常不止一个，众多双向关系就构成了由多个行为者作为节点的合同网络。

　　4.政策网络。政策网络的形成并非基于法律要求，而是两个地方政府政策协调的自然结果，因而双方的自主性较高。地方政府，可以通过政策网络的互动，识别可靠的合作伙伴。政策网络在正式权威界定的结构中协调不同地方政府的复杂决策，与其他三种合作方式相互补充和强化。作为一种外围机制，政策网络可以灵活应对不断变化的合作需求，保证区域理事会、合同网络和协作小组等合作机制的稳定运行。

　　(二)合作领域

　　美国地方政府合作提供的公共物品，主要包括警察、教育、交通、环保、消防、危机管理，以及社区和邻里服务等。公共物品与合作方式的关系相互交叉：在同一种公共物品的生产或供给中，存在多种合作形式;同一种合作方式，被用于多种公共物品的生产或供给。以堪萨斯都市区为例，2008年，地方政府一共合作提供了28项公共物品，涉及领域相当广泛(见表1)。其中，五个最常见的合作领域依次是医疗救护、紧急状态戒备、警察、消防和公共卫生。堪萨斯都市区在街道、老年服务、儿童看护、公园/道路、警察、运输、娱乐、固体废弃物处理和自来水服务等领域，均使用了联合倡议、服务合同和服务转移三种合作形式。同时，除机场、执照、消防、监狱、警察、娱乐和动物园之外，地方政府与美国中部区域理事会都建立了伙伴关系。

　　当然，地方政府采用何种合作方式，并非全无规律可寻。首先，区域组织较多存在于交通和环保合作中。早在20世纪60年代，美国就出现了专门解决交通问题的MPO。它在促进地方合作中成效显著，后来扩展到环境保护和反恐领域。其次，合同网络较多用于警察和教育合作中。例如，圣路易斯都市区28家警察部门，共签订了 7165项合作协议[3]。堪萨斯州的所有特殊教育服务，都由两个或两个以上的学区签订合作协议提供 [4]。最后，协作小组和政策协调在区域经济社会发展事务中十分常见。中心城市和郊区的地方官员，通过定期会晤、举行会议、参与专业协会等方式，商谈共同关注的跨区议题。

　　二、美国地方政府合作的影响因素

　　(一)外部环境的诱因

　　美国地方政府的外部环境，为合作提供公共物品提供了需求和动机。这些环境因素大致可分为四类：地理位置、人口状况、法律规定和财政压力。

　　1.地理位置。地理位置对地方合作的促进作用主要有三个方面。首先，地方政府所处的地理位置不同，相邻地方政府的数量就不同。相邻地方政府数量越多，跨区合作议题就越多，潜在的合作伙伴也越多，地方合作的可能性和水平就会上升。其次，地理位置将中心城市和郊区地方政府锁入同一协作系统。中心城市的聚集经济效益，郊区基本无法复制，郊区地方政府通常不得不给予中心城市适当补贴，以实现公共物品的跨区利益分配。最后，地理位置越近，地方政府通过合作治理跨区负外部性的可能性就越大。因为地理位置相邻，决定了地方政府之间的博弈是重复的，囚徒困境暗示的不合作选项不再是最优策略。

　　2.人口状况。人口状况的不同方面对地方合作需求有重要影响。首先，人口规模及其变动引起地方合作需求水平的变化。人口数量和密度越大，公共物品的需求量就越大;人口增长率越高，公共物品需求增长就越快。公共物品需求的日益增长，意味着地方政府不得不在有限的资源条件下提供更多的服务，这刺激它们选择地方合作。其次，人口的不同空间分布导致地方合作需求的不同。随着中心城市的经济发展，郊区可能聚集更多的白领工人，郊区地方政府不得不提供更多的教育、医疗和娱乐等服务，而这些领域恰恰是地方合作广为运用的地方。最后，人口的不同种族比例和年龄结构也造成地方合作需求的差异。种族差异越小，民众偏好就越可能趋于一致，地方合作的代理成本越低，合作的可能性和水平就越高;低龄人口和老龄人口的比例越高，教育、医疗等公共物品的需求压力就越大，地方政府就越可能选择合作。

　　表1 堪萨斯市公共物品供给地方合作方式统计表(单位: 数目/%)

　　3.法律规定。美国联邦政府和州政府通过立法促进地方合作。第一，联邦和州政府通过立法，直接要求地方政府进行合作。例如，1991年联邦地面运输联运效率法案，要求地方政府组建MPO，并授权它们分配联邦政府划拨的资金。1969年，佛罗里达州通过了地方政府合作法案，明确要求地方政府展开更多的合作。第二，联邦和州政府颁布法令，为某项公共服务设立统一的绩效标准，间接促进地方合作。维斯调查了9个州的学区合作，发现来自联邦和州政府的绩效压力是合作最重要的原因[5]。第三，联邦和州政府立法规定某项公共服务的质量要求，间接促进地方合作。例如，1971年，联邦政府颁布的洁净空气法，促使地方政府通过合作解决空气污染问题。

　　4.财政压力。地方政府财政压力的来源包括宏观经济状况恶化、辖区公司和居民迁出、联邦和州政府拨款的削减等。当财政压力出现时，地方政府就不得不放弃独自生产初始投资大、风险高的公共服务，选择共同生产或外包。然而，财政压力对地方合作的促进作用不宜夸大。陈钰哲和塞谬尔(Chen& Thurmaier，2009)对爱荷华州1993-2004年地方合作协议的实证分析显示，缓解财政压力，与合作带来的经济收益相比，只是“第二位的原因”[6]。

　　(二)社会网络的功能

　　从社会网络分析的角度看，地方政府或官员是嵌入在协议网络中的行为者。多个网络之间通常有或强或弱的联系，构成了一个自组织的、多层次的、重叠的网络体系。培育信任和互惠规范，是社会网络的主要功能，对地方合作有重要的促进作用。

　　1.信任。信任来自地方官员正式或非正式的网络互动。区域组织、会议和论坛等形式，只要能为地方官员提供面对面交流的机会，都会增进他们的信任感。这种信任感有助于解决可信承诺的问题，减少机会主义行为，降低交易成本，促进地方合作。塞谬尔和伍德(Thurmaier & Wood，2002)对堪萨斯都市区社会网络的调查显示，地方政府之间的交换网络，使地方官员得以共享信息;长期的互信和依赖，培育了“合作的传统” [7]。

　　2.互惠。互惠规范是地方政府通过网络关系的长期互动所孕育的非正式规则。塞谬尔和伍德的调查也证实，互惠规范对地方合作的促进作用比经济利益的诱导更大[7]。互惠规范增强了地方政府对合作伙伴行为预期的稳定性，降低了交易的不确定性，从而推动了自愿合作。例如，在政府间服务购买协议中，如果政府A购买政府B的服务，政府B也倾向于购买政府A的其他服务;如果双方已存在合作生产协议，它们再签订服务购买协议的可能性会更大[8]。

　　(三)公共物品的特征

　　1.技术性。所谓技术性公共物品，是指某些公共物品的生产或供给基本可在技术层面解决，不会牵涉过多的政治争议。它们一般分布在经济社会发展领域，能够实现规模经济效益。技术性公共物品的范围，主要包括垃圾、污水和固体废弃物的处理，道路和桥梁的维护，市政设施的建设等。由于不会引起过多的政治关注，公众的偏好比较一致，地方官员对失去自主性的担心较小，因而合作的谈判成本较低。由于代理成本和谈判成本都较低，在这些公共物品的生产或提供上，地方政府更容易合作。

　　2.政治性。政治性公共物品是指生产或提供会引起较大政治争议的公共物品。这些公共物品一般直接涉及公民生活，如获取学校教育、社区服务和土地使用等稀缺资源的可能性。政治性公共物品一般分布在利益分配领域。地方政府是否选择合作，更多涉及价值判断，而非技术或经济效率的判断。因此，这类公共物品的供给，一方面会因公众、地方官员的偏好难以协调一致而产生较高的代理成本;另一方面，也会因地方政府官员担心自主权被削弱而导致较高的谈判成本[9]。过高的代理和谈判成本减少了政治性公共物品的合作供给。

　　总之，地理位置、人口状况、法律规定和财政压力等外部环境因素，都会产生地方合作的需求。地方政府感知合作需求后，通过相互谈判协商，对共同关注的合作议题做出反应。一般情况下，当社会网络能够有效地增进信任和互惠，公共物品的技术性较高、政治性较低时，交易成本就处于较低水平，地方合作就易于出现。

　　三、结论与启示

　　1.民主控制是地方合作的动力。一方面，民主控制促使地方政府积极应对跨区行政问题。地方政府所处地理位置、辖区人口状况以及法律环境等，都会产生合作提供公共物品的客观需要;而地方官员在连任或晋升的动机下，有足够的动力主动回应它们。另一方面，民主控制使地方政府避免过度竞争，选择地方合作。过度地方竞争带来资源浪费，民主控制迫使地方政府考虑预算压力和民众声音，转而寻求成本更低的合作方式。民主控制的关键是让公民拥有影响地方政府相关决策的有效渠道。在我国，应完善公民参与和问责机制，促使地方政府合作提供跨区公共物品，治理过度地方竞争产生的问题，提高公共物品供给的效率和质量。

　　2.外部激励是地方合作的催化剂。美国联邦和州政府从法律、财政、绩效和质量标准等方面，要求、鼓励或刺激地方合作。通过立法，联邦和州对地方政府在教育、医疗和环境保护等方面的合作做出明确规定;联邦和州政府制定的绩效标准或质量要求，也间接促进了地方合作。在我国，中央政府和上级政府也可有效引导下级地方政府的合作行为。无论是强制性的法律规定，还是政策性的绩效标准或质量要求，都可促使地方政府合作提供公共物品。考虑到地方合作较高的交易成本，与地方政府担忧自主性降低等不利因素，这些外部激励，对发挥地方政府合作的主动性尤为重要。

　　3.社会资本是地方合作的润滑剂。美国地方政府在合作提供公共物品的长期经验中，形成了多重交叠的社会网络，所积累的信任和互惠等社会资本，对合作具有自我强化和促进作用。这对我国地方政府有三点启示。首先，稳定的合作关系需要一定的发展过程，不可能一蹴而就。因为信任和互惠的规范需要从长期的互动经验中培育而成。其次，稳定的地方合作关系主要是自发形成的，而非外部建构的。只有地方政府自愿参与合作，才有望相互信任，多方共赢，确立牢固的合作关系。最后，非正式的合作机制与正式的合作组织同样重要。虽然区域组织、协调小组或定期会议通常是合作正式决策的地方，但地方官员在其他场合的非正式接触，有助于积累社会资本，也是实现合作的必要准备。

　　4.多元创新是地方合作的生命力。在公共物品的供给中，美国地方政府合作的途径，主要有区域组织、协作小组、合同网络和政策网络。区域组织主要存在于交通运输、环境保护、紧急戒备等领域;合同网络大量用于警察和教育服务;而协作小组和政策网络则更多存在于区域经济发展事务。这对我国地方政府至少有两点启发。其一，不存在普遍有效的合作方式。对于不同服务领域，不同地区、层次和规模的地方政府，应鼓励合作机制的多元化。其二，比现有合作方式更为重要的，是不断探求有效合作机制的创新精神。照搬美国地方政府的合作方式不仅无效，而且是缘木求鱼。因为在美国地方合作的多元机制背后，真正有生命力的是地方政府的积极性、自主性和首创精神。

　　5.因地制宜是地方合作的基本原则。美国地方政府在公共物品供给中的合作，受到了外部环境条件和公共物品特征等多个因素的影响，其作用并非单一，而是交互叠加。这些因素在我国地方合作中也普遍存在。我国公共物品提供中的地方合作及其形式的选择，应根据现实需求，综合考虑，因地制宜。具体而言，一方面要因外部环境因素而异，包括地理条件、人口状况、法律规定和财政压力等;另一方面，也要因公共物品的特征有所不同，包括公共物品的技术性和政治性所带来的合作成本差异。只有选择适当的合作方式，地方合作才能真正成为提高公共物品供给效率和质量的有效途径。

　　[参考文献]

　　[1] Seyler, William C. “Interlocal Relations: Cooperation, Annals of the American Academy of Political and Social Science” [J]. Intergovernmental Relations in America Today. 1974, Vol. 416, 158-169.

　　[2] United States Government Accountability Office, “Effective Regional Coordination Can Enhance Emergency Preparedness”[R], GAO-04-1009 Homeland Security, September 2004.

　　[3] Mc David, James C. “Interjurisdictional Cooperation among Police Departments in the St. Louis Metropolitan Area”[J]. Publius. 1974, Vol. 4, No. 4, 48.

　　[4]“U.S. census of Bureau”[Z]. http://www.census.gov/govs/cog/GovOrgTab03ss.html,149.

　　[5] Weiss, Janet A. “Pathways to Cooperation among Public Agencies”[J]. Journal of Policy Analysis and Management.1987, Vol.7, No.1, 108-109.

　　[6] Yu-Che Chen, and Kurt Thurmaier. “Interlocal Agreements as Collaborations: An Empirical Investigation of Impetuses, Norms, and Success”[J]. The American Review of Public Administration.2009, Vol. 39, No.5, 545.

　　[7] Thurmaier, Kurt, and Curtis Wood. “Interlocal Agreements as Overlapping Social Networks: Picket-Fence Regionalism in Metropolitan Kansas City”[J]. Pubic Administration Review. 2002, Vol. 62, No. 5, 589.

　　[8] Shrestha, Manoj K., and Richard C. Feiock. “Governing U.S. Metropolitan Areas: Self-Organizing and Multiplex Service Networks” [J]. American Politics Research.2009, Vol. 37, No.5, 810.

　　[9] Curtis, Wood. “Scope and Patterns of Metropolitan Governance in Urban America Complexities in the Kansas City Region: Probing the Complexities in the Kansas City Region”[J]. The American Review of Public Administration. 2006, Vol. 36, No. 3, 345.

　　来源：《国家行政学院学报》2012年第2期