胡冶岩(国家行政学院 公共管理研究中心，北京 100089)

　　[摘 要] 公共服务已经成为二十一世纪行政领导的本质。在同国际社会管理水平接轨和中国社会治理过程中，中国的行政领导将同政府一道经历世界经济市场化和全球化浪潮的洗礼，共同承担着自身体制改革带来的阵痛。由此，要理解公共服务的本质、理念以及公共服务的特征，认同公共服务的核心价值，从而为公共事务的有效治理、公共利益的有效实现，提供广阔的发展前景和良好的社会环境。同时在世界性的行政改革浪潮中，要求各级行政领导，具有治理理念变革的愿望、需要，更要不断提升社会管理中公共服务能力。

　　[关键词] 公共服务;社会管理;理念;创新

　　[中图分类号]C933 [文献标识码]A [文章编号]

　　一、公共服务是行政领导的本质

　　在人类全球一体化和走向后工业社会的过程中，必然带来行政领导对社会公共事务治理理念与治理方式的变革。在同国际管理水平接轨过程中，中国的行政领导将同政府一道经历世界经济市场化和全球化浪潮的洗礼，并共同承担自身体制改革带来的阵痛。中国各级行政领导者将与我们的国家和民族一道，面临着文明进步的新挑战。经济全球化趋势不断加强，由数千年的农业文明、数百年的工业文明到今天的知识文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数;世界科技日新月异，我国面临着发挥后起效应和发展的历史性机遇，也受到发达国家在科技、经济上占优势的强大压力和激烈竞争的严峻挑战。我国在经历了20多年的高速增长后，粗放经济的能量已经基本释放完毕，随着社会主义市场经济的建立，社会生活出现的多元化、丰富化，旧的运行机制与社会管理模式同新的市场经济、新的社会生活之间出现的矛盾冲突日益突出。这预示着，现实的中国面临着改革以来社会深层次矛盾的尖锐化。主要表现在：市场机制与某些政府行为的矛盾;政治权力公共性与少数权力腐败的矛盾;利益分化与共同富裕的矛盾;劳动力资源配置市场化与工人阶级主体地位的矛盾;政治文化价值多元化与社会共同理想的矛盾。所有这些，对行政领导社会管理的公共服务理念，提出了更高要求，必须加快自身的改革意识，全面提高公共服务的能力，增强社会管理创新的能力。

　　中国政府的改革，它实现的两个直接目标，一是通过系统的政府机构改革进一步转变政府职能;二是改变政府与企业、市场、社会公众关系模式。

　　为此价值目标，在行政领导者的改革意识中，应着重设计如何提高他们在从事社会管理中的三个能力：制定政策和执行政策的能力，有效实施综合治理社会的能力，向公众提供高效公共服务的能力。为有如此，才能将政府塑造成为具有前瞻力的、开明的、理性的、自律的政府。在实现上述价值目标和能力基础上，使国家实行可持续发展战略，推动中国社会的均衡发展。

　　为此目的，在进一步改革中，中国政府职能的再设计必须首先考虑“公共服务”这一核心价值理念，将“公共服务”作为一种精神注入政府职能设计和行政领导的灵魂之中，政府以及它的各级领导不再是管制主体，而应逐渐成为服务主体，不再是高高在上、指手画脚的统治者，而应渐渐成为平易近人、脚踏实地的服务者。

　　二、加强和创新社会管理必须体现公共服务的特征

　　邓小平同志曾用最精确的语言阐述了公共服务的深刻含义：“什么是领导?领导就是服务。”，这是对马克思主义公共服务的新概括，它体现出深刻的理论内涵:

　　第一，它体现了人民群众观。马克思主义领导观的根本问题，是领导者和群众的关系问题。邓小平指出，领导之所以起领导作用，正因为，而且仅仅因为他是人民群众的全心全意的服务者。邓小平历来强调，一切领导活动必须执行和服从人民的意志，要看“人民答应不答应”，“人民赞成不赞成”。领导者必须“人民公认”。任何领导者，“老百姓不答应，谁就会被打倒。”人民不信任，任何领导者都应该下野，自动退出政治舞台，没有别的选择。领导的路线、政策，也必须接受人民的检验。

　　第二，它反映了领导价值观。社会主义市场经济体制的建立，人们的价值取向出现多样化的趋向。在我们国家，全社会的价值导向，必须是为人民服务。它已成为社会实践的普遍原则，贯彻于经济、社会、政治、文化等领域，体现出先进性与广泛性相统一。它的价值取向体现在：领导者是普通人，是普通人中的先进分子，是服务者，是工具，既能领导人，又能被人领导。领导者是个集体，个人的作用只有通过集体才能得到正确的发挥。

　　第三，它体现出正确的权力观。“领导就是服务”赋予领导者正确的权力责任观，权力首先是责任;权力的惟一价值是为人民谋利益;树立正确的权力真理观，权力必须服从真理;树立正确的权力制衡观，依法授权，依法用权，权力受法律制约，不越权，不揽权，不侵权，不滥用权。

　　中国理论界认为，公共服务是用以解决广大人民群众的公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问题。公共服务包括公共政策、公共设施、公共秩序、公共安全、公共卫生等等，不仅表现于物质条件，还反映在工作人员的文化素质、精神面貌和服务态度上。在政府治理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活动的管理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。在民间，为了协调行业内或行业间的经济行为，有自发形成的行业公会或行业联盟、行业协会之类的民间组织，以协调行业内的生产流通及共同问题，这也可视为一种公共服务。公共服务实际上是一个比公共产品更宽泛的范畴，即通过公共服务可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品。公共服务就是一种新型的社会治理模式。它的出现意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活方式等领域的一个全新变革时代的到来。[1]

　　公共服务出现在信息化、全球化和大众民主化以及政府统揽公共事务“不可治理性”危机的现时代，它强调公共事务治理主体的多元化、治理方式的多样性和治理过程的民主化，体现了“公共性”与管理“科学性”的有机统一。因而，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新的途径。其基本特性表现在：

　　公共服务的对象是公共事务。公共事务是指一定时期与一定共同体成员共同利益相关的事务，体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务。在公共管理模式下的治理理念与方式发生了重大变化：一是政府性质的重新定位。对公共事务关注的重心，实现了由国家管理向社会管理、由统治功能向社会服务功能的转移，最终促进政府性质由国家本位向社会本位的转变。二是评价和责任机制的变化。公共服务更关注结果导向和外部评价，而不是公共行政模式下所依据的政治体系的高效执行和过程管理。三是强调根据公共事务的属性差异进行多元化的治理，而不是传统公共行政模式下的千篇一律或一成不变的标准化管理。此时的公共事务治理，具有复合治理的制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具和社会导向。

　　公共服务主体的多元化。以公共服务为主体的公共管理，强调公共事务在各种非政府的公共机构、民间自组织机构中完成，发挥私人部门和公民的参与功能。此时的公共事务治理主体，以政府为核心、非政府的第三部门为重要补充力量所组成的体系。在这个体系中，无论政府或非政府的第三部门的自主行动，或是它们与其他社会行为主体之间的合作行动，都具有一定的“代表性、公务性、公益性和权力的法定性”。表现出体系的四个特征：一是公共权力的多中心。公共服务承认政府管理的正当性和核心地位，政府在提供宪政、法制、公共政策以及需要运用强制性权力的管制性公共事务领域，仍发挥着核心作用。而非政府的第三部门在社会自治、特定服务领域、自我规制领域，则起到重要的作用。而且，政府内部也不再是单一的集权中心，而是根据不同层级的要求，政府与其所管辖的公共事务的关联性，建立分权自治、上下协作的多中心分级治理体系。二是更多的合作治理。由于没有任何一个单独的行动能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，因此，公共服务主体之间必须相互合作，从而形成一个复杂的、互动的网络化行动结构。由此传统的公私二元对抗结构被瓦解，政府、市场、公民社会的功能实现了优势互补;传统的政府集权结构必然衰退，各级政府间更多的不是命令与服从，而是权责分担与积极协作。三是政府的角色与功能发生变化。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和凡事亲躬的“划桨者”，而将重点转向依据民主原则进行规划、引导和“掌舵”。四是政府行为方式的变化。政府必须为非政府的公共服务提供机会和激励，对公共事务的良好治理负最终的责任;政府行为的合法性，不仅来自代议制和法律的授权，更多的来自公众参与下的认可、配合与监督;政府不再是高高在上的发号施令者，而必须与社会建立相互依赖与互动合作的伙伴关系，并提高合作与互动的技巧和能力。

　　公共性是公共服务的基石。任何公共事务的背后都体现和反映着一定的公共利益，并以追求公共利益为宗旨，因此，维护、分配和增进一定共同体的公共利益便成为公共服务的宗旨。它必须以公众的公共需求为导向，并以公共需求的实际满足为衡量标准，这既是“公共性”的重要体现，也是其合法性的基石。理论界对公共利益的理解，认为不同的个人或群体在同一社会关系和同一社会地位情况下，由于客观的相互依赖关系而有着普遍的共同需求，这些共同的需求便构成公共利益的基础，并以社会利益的形式表现出来。当然，并不是社会中所有的共同利益或共同体利益都属于公共利益，关键是看其利益关系基础和利益行为指向是否具有“社会性”或“公共性”。

　　公共服务过程的民主化。与传统公共行政模式所不同的是，公共服务的全过程始终强调民主化。除了传统的代议制外，它更强调社会公众对公共事务治理过程的参与和监督。这种民主化主要表现在：一是政府放松对经济和社会生活的控制，鼓励和肯定公民、企业家及其相应的社会组织享有更大的自主空间和权利;二是政府激励和引导更多的社会自治和责任分担，强调区域性的社区自治、功能性的行业自治、利益性的社团自治、非功利性的社会服务作为公共服务的社会基础;三是政府的分权治理，强调基层政府对地方性公共事务的治理的优先权，以及中央或上级政府的转移支付或其他手段的平衡能力;四是公共权力运行方式的转变，既包括政治、法律、管制强制性方式，也包括运用规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式;五是强调作为公民身份的消费者，尽可能获得自主选择公共服务的方式与途径;六是在涉及公共事务和公共利益的领域保持开放性，强调经过利益相关者的积极参与和公开讨论，以便有效地显示、聚合公共需求和公共利益。[2]

　　三、加强和创新社会管理必须体现公共服务的核心价值

　　价值是人们全部认识和管理社会活动的目的和意义所在。所谓公共服务价值，是指行政领导这个服务主体在对公民、社会、国家这个服务客体的管理过程中，主体对客体的功利作用是否有益，这就是公共服务的价值。

　　统治型的社会治理模式是从属于社会等级差别的，它是以统治的形式来实现等级秩序价值的社会治理方式。对于统治型社会治理模式来说，秩序就是价值。管理型社会治理模式作为统治型社会治理模式的替代，出现在人类历史舞台上，它也把秩序的价值作为自己的一项内容，但不是作为核心价值，而是以突出公平、效率的方式去获得秩序。这样一来，在管理型社会治理方式中，公平与效率成了管理型社会治理模式中的核心价值。同样，服务型社会治理模式的出现，公平与效率的价值开始退居到第二个层级，而服务价值则被提升到核心位置上来，公共服务则是服务型社会治理模式中的核心价值。

　　公共服务已经成为一个世界性的趋势，包括中国在内的各级行政领导不能无视这一趋势。公共服务已经成为2l世纪行政领导的本质，服务精神是21世纪政府社会管理的灵魂。

　　公共服务之所以在新世纪大行其道，其原因在于服务本身与政府的社会管理血脉相连。管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成组织(包括国家)，各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织(国家政府)，管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。政府进行社会管理的活动，首要的是服务精神的存在。行政领导该为谁服务?

　　为公民服务。政治学的“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上，政府的一切权力来自公民之间的契约，来自于公民的委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。由此看出，政府机关和它的行政领导本身并不直接创造社会财富，他们的运转和活动靠公民所交纳的税赋支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是行政领导和公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，而非政府单方面的“恩赐”。无论是从政府的起源还是从政府得以存在的角度上看，政府存在的目的就在于为公民服务，否则，政府就失去了存在的意义。

　　为国家服务。行政领导是国家发展的产物，其目的是执行国家的职能，实现国家的意志。任何行政领导的管理活动都服从于国家，服务于统治阶级。行政领导在本质上是为国家服务的，代表政府为国家的利益开展活动。这种服务的活动是多样的。一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗;另一方面，则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级的利益服务。行政领导还要代表国家通过外交、战争等方式实现国家的安全需要。同时，通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。

　　为社会服务。行政领导还需要为社会提供公共服务，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，体现了社会与国家的真正关系。国家要为社会服务，行政领导则代表政府、国家执行这种公共服务职能，这种服务具体表现为为市场服务，如培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷等;为企业服务，即统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督;为社会良性行为服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义;为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。

　　[参考文献]

　　[1]张康之.公共管理：社会治理中的一场革命[J].北京行政学院学报,2004(1).

　　[2]董晓宇.公共管理的由来及其与公共行政的内在差异——由传统公共行政到公共管理研究之一[J].北京行政学院学报,2004(1).