胡锦涛总书记不久前在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第九篇《标本兼治 加强和创新社会管理》，对适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定，进行了全面的部署。从本周开始，我们将陆续刊发5篇文章，分析阐述加强和创新社会管理的理论认识和实践思路。篇目分别为：(1)创新理念加强基层社会管理;(2)创新体制优化社会管理载体;(3)创新机制强化社会管理保障;(4)创新方式提升社会管理水平;(5)创新政府自身建设　增强社会管理能力。

　　——编 者

　　社会管理就是指管理主体遵循社会发展规律、按照特定规则对社会领域的诸要素进行安排，使其运转科学、有序、高效，维护社会权利，促进社会公平正义、和谐健康发展的过程。当前经济转轨、社会转型，社会结构多元多变，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，对象从“单位人”转为“社会人”，领域从现实社会延至虚拟社会，流动人口、重点场所、互联网等客体要素纷繁复杂，新情况、新问题层出不穷。社会的发展、变化给社会管理带来了一系列新课题，只有不断研究这些新课题，全面提高社会管理水平，才能在更高层面上实现社会和谐。基础不牢，地动山摇，基层是“社会协同”的基础，是“公众参与”的场域，是维系社会稳定的第一道防线，基层稳则全局稳，基层安则全局安。社会管理的重点和难点都在基层，只有立足基层、切实加强基层社会管理，才能为实现社会和谐稳定打下坚实基础。而理念是一种“理想的、永恒的、精神的普遍规范”，是支配基层社会管理的导向和动力，不同社会历史发展阶段有不同的社会管理理念。因而在当今改革发展的关键时期，社会管理创新必须首先在理念上有所突破，才能以理念创新推动管理创新，以全新的理念引领基层社会管理的改革和完善。

　　创新和确立以人为本的理念

　　人是社会发展的主体，在改造客观世界的实践中人同时开启了所主导并支配的社会发展过程，从而发展成为与人的发展及其价值实现直接相关的社会发展。社会发展必须以人的发展为出发点和归宿，为促进人的全面发展创造良好的环境。以人为本是科学发展观的核心。所以，社会管理之“本”是“人”不是“物”，是对人的管理和服务。为此，既不能单纯以GDP评判社会管理发展的成效，更不能把财富的占有作为衡量人的价值的唯一标准。

　　基层既是产生利益冲突和社会矛盾的源头，也是协调各类社会群体利益关系和疏导社会矛盾的第一线。所以，在加强社会管理实践中创新和确立以人为本的理念，把以人为本作为社会管理追求的价值目标和导向，作为加强社会管理的前提，有助于摈弃“见物不见人”的错误倾向，尊重各族群众在基层社会管理中的中心地位;着眼基层，以各族群众的需要为重，以各族群众的期盼为念，把各族群众的满意度作为衡量基层社会管理成效的标准，尽力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，还有助于着眼基层，对各族群众施以人文关怀，把真情送到各族群众心间，把承诺兑现到各族群众面前，把服务送到各族群众身边。在各族群众最动情之处关怀、最关注之处回应、最急需之处服务，真正成为各族群众的知心人、贴心人、暖心人，解决各族群众在生存和发展中遇到的各种问题和困难，使各族群众的安全感、幸福感不断增强，生成和谐的人际关系，增进相互间的沟通与理解，为顺利高效把基层社会管理得更加井然有序、健康向上、团结和谐、充满活力，奠定广泛的群众基础。

　　创新和确立服务为先的理念

　　社会管理在我国历来被赋予很强的政治性，并且主要是由执法和管理部门通过相应的组织体系，对违反法律和规则的人进行制裁，以维护社会秩序。但从学理上看，社会管理主要是一个治理或行政层面的概念，而不是一个国家政治层面的概念，即社会管理不能等同于社会控制。为实现建设社会主义和谐社会的目标，社会管理不但不能囿于社会控制的思路，而必须把服务纳入其中，实现由传统的控制型、防范型管理向协商型、服务型管理转变。寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务，把管理与服务有机统一起来，并促进其中的服务发挥管理前移的功能，使管理前和管理过程中的服务都能从源头上预防、减少和消解社会矛盾，减轻社会管理的压力。

　　各族群众绝大多数生活、工作在基层。因此，在加强社会管理过程中，创新和确立服务为先的理念，有助于纠正“重管理轻服务”的片面性，摈弃单纯运用强制力对基层进行控制的传统做法，把服务作为基层社会管理的重中之重，切实践行全心全意为人民服务的根本宗旨;着眼基层、服务基层，把人力、财力、物力更多地向基层倾斜，通过强化服务提高基层社会管理成效。同时，还有助于积极回应基层各族群众的诉求，并增强回应的有效性。对应当而且能够解决的问题尽一切努力及时解决，对一时难以解决的问题，在说明情况、做好解释工作的基础上创造条件分步解决，真心诚意为基层各族群众服务好，切实做到取信于民。尽量把问题解决在基层、解决在首办环节，尽力减少矛盾的产生。坚持公平正义、促进社会和谐的方向，努力扩大服务范围，满足各族群众不断产生的新期盼，进而赢得基层各族群众的信任和支持。

　　创新和确立权利为重的理念

　　权利就是公民法定的权益。宪法、法律赋予公民广泛的权利，所以，权益关系是一切社会关系的基础。实现好、维护好、发展好各族群众的权益，是聚集构建和谐社会力量的根本途径。政治权力在现代社会的运行规律决定，不论是政治层面的民主法治建设，还是行政层面的加强社会管理，在发展方向上朝着保护人权和公民权利的目标推进，高度重视并维护各族群众合法的经济权利、政治权利、文化权利，特别是参与社会管理的权利，必然有助于社会管理的向度由线性向联动、互动转变，实现多主体共治，减轻政府的负担。

　　生活、工作在基层的各族群众，由于信息不畅等多种因素的影响和制约，合法权益往往被忽视，甚至被侵害。近年来，很多群体性事件和“以暴抗恶”的恶性案件，都由此引发。因此，在加强社会管理实践中创新和确立权利为重的理念，有助于实现“权力本位”向“权利本位”、“官本位”向“民本位”的转变;着眼基层，在思想上尊重各族群众、感情上贴近各族群众、管理中依靠各族群众，以各族群众的利益为重、以各族群众的期盼为念，找准基层最大多数群众的共同利益和不同群体具体利益的切入点，统筹兼顾各方利益，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会公平正义，保持基层社会稳定。同时，有助于促成有效的诉求表达、利益协调、权益保障机制，切实保护各族群众的合法权益。依法保护各族群众财产权，让他们平等分享经济收益权，满足物质需求。同时，维护他们的精神文化权益。尊重各族群众的政治权益，把知情权、参与权、话语权、监督权全部归还给他们，维护他们的主人翁地位，让他们生活得更体面、更有尊严，进而使他们不断增强民主法制意识，消除对加强基层社会管理的淡漠心理，充分激发出“协同”和“参与”的积极性、主动性、创造性，为加强基层社会管理提供不竭动力。

　　创新和确立法治为基的理念

　　面对工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化的强劲势头，原有的社会管理手段和方法大多已不适用。加强社会管理以法治为基准，就是依法界定社会管理的边界，现行相关的法律、法规得到全社会普遍遵从。在法治框架下解决社会管理中不断涌现的各种新情况、新问题，各个管理主体特别是党委、政府都不能违反宪法、法律的规定，随意突破法治框架或无限放大社会管理的边界。法律、法规有规定的必须严格照办，法律、法规没有规定的则应当遵循有利于提高社会管理效益的原则，探索新的管理路径和管理方式。

　　社会管理尤其是基层社会管理涉及面广、关系复杂、矛盾繁多，所以，在加强基层社会管理实践中创新和确立法治为基准的理念，有助于使各个管理主体按照法定的权限和程序行使权力、承担任务、履行职责，提高社会管理水平，消除党委包办或政府独揽的痼疾，从“党委、政府本位”转向“社会本位”，变“为民作主”为“让民作主”，促成各个管理主体依法各司其职、各负其责、各尽其力、争作贡献，同心协力加强基层社会管理。无论是承担社会管理主要任务的各级政府，还是领导或协同社会管理的各级党委、各类社会组织及参与社会管理的公民，都要自觉用法律、法规规范各自的行为。同时，还有助于把在基层经过实践检验成熟了的政策，依法定程序经过科学、民主立法上升为法制，不断健全法制体系，进而实现基层社会管理的科学化、规范化、长效化。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，推进严格执法、公正司法、全民守法进程，维护社会主义法制的尊严和权威，确保基层社会管理健康推进。

　　创新和确立共创共享的理念

　　随着社会主义市场经济体制的逐步完善，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式等都呈现多样化，社会管理在面临历史性挑战的同时，逐渐向多元、民主、协作转变。因而社会管理必须构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局，促成“党委领导为根本，政府负责为前提，社会协同为依托，公众参与为基础”的体制。在这一崭新的社会管理体制中，不仅党委、政府是主体，并且“社会”和“公众”都具备了既是客体、又是主体的双重身份。因此，在党委领导下，政府通过与社会和公众合作，有助于形成“政府负责”与“社会协同”互联，政府主导与基层自治互补，政府管理力量与社会自我管理力量互动，与时俱进共同迎难而上尽力优化社会管理的机制。

　　从整体上看，协同政府进行社会管理的社会力量在基层，参与社会管理的绝大多数公众更是在基层。由此可见，加强基层社会管理有利于打牢社会管理的基础，共创共享是加强基层社会管理的最优路径。因此，在加强基层社会管理实践中创新和确立共创共享的理念，实现全面开放、手段多样、与民合作、便民参与，从管制型向全面协同、参与型的根本转变，有助于切实加强党的领导，优化政府行为，强化各类企事业单位的责任，引导各类社会组织增强协同能力，支持人民团体积极作为，引导和鼓励公众广泛参与基层社会管理，充分发挥不同主体的功能，壮大基层社会管理的力量，促成全面覆盖、动态跟进、多主体共创的网络，凝结成基层社会管理的合力，使党委、政府得以从直接的、面对面的、缺乏回旋余地的调解具体、细微的社会矛盾和纠纷中解脱出来，致力于间接协调不同利益阶层、群体之间的关系。同时，还有助于尊重基层各族群众的主体地位，在感情上贴近他们、管理中依靠他们，认真倾听他们的呼声，发挥他们的首创精神，问需于民、问计于民，把各族群众的意见作为加强基层社会管理决策的前提，进而促成全部主体依法有序参与、和谐社会大家共享的良好局面。

　　(作者系省委党校研究员、中国行政管理学会学术委员会委员)