关于食品安全监管体制,联合国粮农组织与世界卫生组织在研究各国食品安全监管模式的基础之上,提出了三种可供各国选择的监管模式。从目前我国政府机构设置来看,实行分段监管体制更符合我国实际

　　为了解决食品安全监管缺位与越位并存的问题,真正实现从农田到餐桌的无缝监管,我国成立了国务院食品安全委员会以协调各监管部门监管缺位与越位问题。但在实际监管中,由于法律不健全,各级监管部门对法律政策理解不同,有缝监管的漏洞仍然存在。

　　因此,不少学者对分段监管体制提出质疑,认为设立自上而下垂直统一领导的食品安全监管机构是最佳选择。关于食品安全监管体制,联合国粮农组织与世界卫生组织在研究各国食品安全监管模式的基础之上,提出三种可供各国选择的监管模式。

　　单一食品安全监管模式

　　单一食品安全监管模式是指由一个政府部门承担保障公众健康和食品安全的所有职责。这种体制具有职责明晰、问责容易、监管高效、应对突发事件快等优点,但这种监管模式也存在一些弊端,如权力过大、容易被俘获等,尤其是各国政治制度不同、受各利益集团制约不同,只有少数国家采用单一监管模式,如爱尔兰、丹麦等欧盟国家。

　　在2004年前,丹麦食品安全监管由农业部、渔业部以及多个地方部门负责,存在执法职能重叠,效率低下,不能将有限的监管资源投放到高危险的食品安全问题上。因此,从2007年开始,政府对食品安全监管体制进行改革,成立了丹麦兽医和食品管理局(DVFA),隶属于食品、农业和渔业局,负责“从农场到餐桌”的食品安全监管。2004年8月,又将丹麦兽医和食品管理局划归到新成立的家庭和消费者事务部。可见,丹麦实行单一监管模式主要是提高监管效率。

　　多部门监管模式

　　多部门监管模式,是指由两个或两个以上的政府部门共同负责食品安全监管。在这种监管模式下,食品安全监管一般由若干政府部门如卫生部、农业部、商业部、环境部、贸易及产业部、旅游部等共同负责。多部门监管模式的优点是可以对食品安全实行专业化的监管,提高监管的科学性,减少监管资源的浪费,但最大的弊端是由于法律法规的有限性,导致监管越位与监管缺位、缺乏合作等。日本就是多部门监管模式的代表。

　　根据日本《食品安全基本法》、《食品卫生法》、《日本农业标准法》,日本负责食品安全监管的国家机构由农林水产省、厚生劳动省和食品安全委员会三个机构组成。农林水产省下设“食品危机管理小组”和“消费者安全局”两个部门主要负责国内生鲜农产品生产环节的安全管理和质量保证;对农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节进行监管等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品安全的监督管理。食品安全委员会主要负责对食品安全进行独立的风险评估,审议和监督相关政策的执行情况。另外,一些行业性协会在保证食品安全方面也起着很大的作用,这一点值得我国借鉴。

　　综合监管模式

　　综合监管模式是指在多部门监管的基础之上,建立一个综合性的国家食品控制机构。其优点是有利于实现从农田到餐桌的食物链中各监管部门之间的协调和合作,在政治上更容易被接受,但仍然存在监管越位与缺位的可能性。美国是综合监管模式的代表。

　　美国的食品安全监管体制可以概括为“品种监管为主,分段监管为辅”。美国宪法规定跨州贸易由联邦政府管辖。这样,跨州贸易的食品安全监管应由联邦政府负责,不跨州贸易的食品安全监管由地方政府负责。联邦政府有12个部门涉及食品安全监管,但主要是美国农业部的食品安全检疫局(FSIS)和美国卫生部的食品与药品管理局(FDA)。FSIS负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管,FDA负责农业部监管之外的其他食品安全监管。国土安全部则负责协调各食品安全监管部门之间的监管行为。

　　尽管这样,对一个食品生产经营企业或食品产品来说,仍然会出现重复监管等问题。前者如FSIS负责蛋制品加工的监管,FDA负责对蛋产品运输、零售以及餐饮服务的监管;后者如肉馅三明治既可能由FSIS监管,也可能由FDA负责监管。但是一旦问题出现,各监管机构都会认真负责,协调监管,而不是相互推诿,这一点值得我国学习。

　　分段监管更符合我国实际

　　从上述可知,无论哪一种监管模式都有利有弊。一个国家采取哪种监管模式取决于该国的政治体制与政府机构设置。

　　从目前我国政府机构设置来看,实行分段监管体制更符合我国实际。我国在食品安全监管方面长期存在一个监管环节由一个部门负责。食品安全监管机构整合也是一个渐进的过程,经过论证与科学分析之后才可以进行整合。

　　因此,解决食品安全问题的当务之急,不是建立统一的监管机构,而是在坚持分段监管的基础之上,不断完善立法,明确、细化分段管理中各监管部门的具体职责和权限,破除职权交叉,弥合监管缝隙,形成监管合力,解决各监管部门职责不清的问题。同时进一步强化各级食品安全委员会的协调作用,赋予食品安全委员会更多的协调权。

　　(作者系天津食品安全战略与管理研究院教授、博导)