全国人大常委会委员长吴邦国4月22日在十一届人大常委会第二十次会议闭幕会上有关深入开展法制宣传教育的讲话中指出，老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和公职人员完全不知法，关键是在实际工作中不按法律办事、另搞一套，使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题。

　　吴邦国委员长所说的“不按法律办事、另搞一套”，笔者理解指的是法律的权威性不足。由于法律是由国家的立法机关颁布的，法律的威信不足甚至会在某种程度上影响到中央的权威。这是一个问题的两面。

　　法律权威不足，可从以下几方面来分析。

　　其一，某些法律的公正性不足。法是用来限制权力、治理社会的，所以，对法的首要要求是必须公正。如果法律的价值取向出现偏差，对某类人有利，对另一类人不利，那么，人们内心就很难信服法律，法也就难以在全社会建立其足够的威信。法的公正性不足问题可能是由部门立法造成的，也可能与法的制定过程过于仓促有关。

　　其二，一些地方政府习惯于用红头文件、政策及内部规定之类管理社会，并作为执法依据。中国由于缺乏法治传统，长期以来，从上到下，都习惯于以自己制定的内部之“法”管理社会。个中原因，与上文提及的法律条文的过于原则和笼统有关。由于法律不具操作和执行性，造成其出台后，往往要由相关部门来制定实施办法、实施细则或司法解释。许多法律的实施细则都已超过法律本身。表面看起来，有了实施细则、司法解释，法律具体、明确了，但同时也在很大程度上把法律架空了。因为这种对法律的细化和再解释，在中国的语境下易为官员自由裁量权的行使打开方便之门。

　　其三，也是最重要的，是国家政治生活中权大于法的现象还很盛行。在不少领导干部眼里，遵纪守法、循规蹈矩是无能的表现，唯我独尊、一言九鼎方能显示出个人的权威来。尤其是一些地方和单位的“一把手”，骨子里就有鄙法意识，当法有助于“我”的权力使用时，还能撑着一个“法”的门面;当法碍手碍脚，对“我”权力的运用有约束时，就将法撇在一旁。这种对法的实用主义态度，使得法律沦为官员权力和意志的奴婢。从实际看，制约官员的行政法律、规章较为抽象，规范性和操作性都很差，特别是习惯于以部门文件来约束和监督权力运行，对官员的处罚经常是以党纪政纪、行政处罚、纪律处分代替法律制裁，而且标准也因人而异、因事而异，威慑性明显不足，这也部分造就了官员的“以权代法”、“以权欺法”、“以权害法”。而“无法无天”的后果，就是公民的权益受到损害，像一再出现的跨省追捕举报人、公职人员停职停薪做亲属的动迁工作等就是这种权大于法的产物。

　　立法的目的在于实施，要解决法律权威不足问题，必须做好以下工作。

　　首先，要强化规制政府行为的立法。改革以来，尽管我们制定了很多法律，但对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要，突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全。要依法治国，前提是必须依法治权。而要依法治权，就必须将党委政府管理社会的职能和决策纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，建立法律对权力的有效制约机制，使党委政府的行政决策有法可依，避免政令和决策的随意性。

　　其次，对权力的监督功能要法制化。虽然在形式上，我们的法律监督体系比较完善，但监督必须落到实处才能有效。所以，需要对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等，通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。

　　再次，民主要制度化、法律化。对权力的最好制约就是分权制衡，也就是民主。所以，必须把民主纳入法制轨道，通过国家立法对民主的方式方法用法律的形式固定下来，使民主制度化、法律化，包括制定一系列的条例、规章和法律，保障民众对公共事务和社会生活的民主参与和管理，从而将政府的权力运作严密控制在法律规范的范围内。

　　复次，提升公民参与立法的水平。法律只有公正才能服人。必须将目前的“部门立法”变为“开门立法”，让民众特别是法律相对人广泛参与到立法中来，同时加强人大对立法过程的主导，以消除立法中的部门现象。进一步清理行政机关制定的彰显政府权力、损害民众权利，不符合市场经济要求的大量内部之“法”。

　　最后，将中央与地方的关系建立在法治的基础上。市场经济条件下，要使中央与地方关系朝着一个理性化、制度化的方向发展，必须把它建立在法治的基础上，合理界定两者的权利和义务。只有这样，才能形成一种以法为基础的、稳定的、富有弹性的机制，既发挥地方的积极性，同时又不损害中央的权威和市场的统一。

　　总之，通过上述制度建设，必须使法律被信仰，才能真正深入人心，最大程度遏制住“不按法律办事、另搞一套”的做法，从而实现法律权威和中央权威的统一。