新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力

　　从人性的角度来说，矛盾“击鼓传花”是无法彻底根除的;但是，通过一系列的制度设计，美国社会的政治家们能够较好地消除部门之间互相扯皮、把矛盾留给后任、地方推给中央等这样一些现象。对于当前致力于创新社会管理、实现社会和谐的中国来说，可能也会有一些值得借鉴的地方。

　　治权有限，从源头上大大减少矛盾发生

　　“治权有限”或者说有限政府的基本政治理念使得美国各级政府的管治负担减轻很多，这无形中从源头上大大减少了矛盾的发生和政府内部的扯皮过程——后者本质上也是一种腐败。由于每个政府部门都可能拥有部门利益，这样在危害到自己部门利益时就会采取扯皮、消极抵抗的措施。限制政府部门由于掌握公共权力而可能形成的私利化倾向，美国政治采取的第一个办法是政府和社会的分权。例如，依据《联邦储备法》，制定货币政策、监管银行机构的美联储系统是独立于美国联邦政府的，这在一定程度上就限制了政府的财政能力。在经济活动中，政府的范围在于清晰产权、维护市场经济秩序。我们看到，在面临经济危机时，美国政府的确会采取一些“国有化”的临时措施，收购一些破产的银行等，但这是因为这些企业关系到整个国家的经济安全、社会福利。政府虽然可能购买金融机构的股份，但一般不派董事、不参与管理。一旦情况好转，这些企业还会被重新出售。在1929年的世界经济危机时如此，在2008年的全球金融危机中同样如此。政府同市场经济运作尽可能的分开、避免与民争利，使得其能够扮演一种相对的超越于利益集团的立场，从源头上有利于矛盾的解决、避免部门利益压倒公共利益。政府不会既是参赛员，又是裁判者。

　　同时，美国政治中非营利机构、公民社会组织也发挥着重要的消解矛盾源头和促进矛盾解决的作用。美国的社区历史早于政府;社区基金会在美国的慈善活动中发挥着举足轻重的作用。涉及到各种社会问题、文化教育、社区服务等等，这些组织都发挥着相当重要的作用，也使得民众有能力在非选举时期影响、督促政府，防止社会矛盾被踢来踢去，出现所谓的“击鼓传花”现象。

　　地方自治，使大量矛盾消失在基层

　　通过分清中央和地方的权责，也使得美国社会的大量矛盾消失在基层状态，一般不会造成太大的动荡。从道路设施维护到垃圾清理，从学校教育到小镇治安，这些直接与民生相关的问题都由各级地方政府来负责。由于是联邦制和地方自治，官员由地方民主选举产生、对选民负责，因此，从地方议员到县长、州长，都会面临着几年一次的选举压力。同时，许多县长、市长都是不领工资的，属于义务服务。因此，美国的地方政府一般来说不会把问题推给中央政府，政府有能力、也必须解决自己的地方问题，尤其是教育、交通、土地和地方治安等等。同时，政府各个层次、部门之间的权责非常清楚、界限分明。

　　由于美国的上级政府不对下级政府的行为承担任何责任，当然也就不会成为矛盾的焦点。如果人们的权利自由受到了政府的侵犯，除了与政府说理、通过选举表达意愿等方式，他们还会去法院告状以获得帮助而不会去上访。地方治理中所积累的民生矛盾不会转移和扩散。同时，这也有助于避免将问题和矛盾推给后任：虽然推给后任理论上是可行的，但也就意味着官员的政治前途就此终结了。

　　分工问责，避免过度分散的决策机制

　　在美国政府内部，权责划分相对清晰、高效也是值得我们吸取的一个方面。美国政府实行大部制，每个部门负责相关的问题领域，目前只有15个部门，这较好地避免了对于同一问题领域多头管理所容易带来的推诿、扯皮现象。“人人负责，则无人负责”。对于某些需要实行多头管理的领域，特别是环节较长、专业性较强、但又密切关联的领域——例如食品安全监管领域，美国政府的管理体系也是较为分散的，涵盖了卫生部、农业部、商务部、环境保护局、海关等诸多部门，但是这些部门分工明确，同时针对这一问题领域建立了“总统食品安全管理委员会”进行协调。因此，与大部制相比，美国政府运行更重要的经验可能在于部门分工明确，同时在合理范围内事权集中，避免过度分散的决策机制。

　　问责和绩效管理是另一个很重要的方面。在美国政治中，国会下属的问责局或者说总审计局是一个独立于政府的机构，其职责是调查联邦政府的财政开支。早在1912年，美国就通过了第一部与绩效管理有关的法案。有关绩效管理体系的建设一直在进行，并于1993年出台了《政府绩效与结果法》。这部法案将各部门的预算与其绩效联系起来。每个部门都要对本机构的目标、计划和评估方法进行规划，并每年上交绩效报告，向总统、国会和公众提供具体信息，说明本部门机构在过去的财政年度内，耗费了多少资源、完成了哪些工作，哪些工作没有完成并做出解释，以及未来一段时间里将采取什么样的措施。

　　外部监督，不作为就可能被告上法庭

　　法院在美国政治中起到了制止部门互相推诿、扯皮的独特而巨大的作用。对于地方政府和各政府部门来说，不作为就意味着可能被告上法庭。我们知道，在美国，打官司的门槛不高，提起司法诉讼很容易。美国法院挑战政府行为的案例非常多，例如，1952年美国最高法院就判决杜鲁门总统征用杨斯顿钢铁厂为朝鲜战争效力的行为非法;2010年12月，弗吉尼亚州地方法院法官哈德逊判决称，奥巴马的医改法案规定所有美国公民必须在2014年以前购买健康保险违反了美国宪法。

　　与法院类似，新闻监督在防止美国政府内部的扯皮、推诿等方面发挥了巨大的作用。以批评政府为主要特色的美国新闻媒体，只要发现了政府不作为的证据，肯定是如获至宝。美国的电视、舆论上充斥的大量负面新闻，构成了制约政府的第四种权力。

　　(作者为北京大学国际关系学院副教授)

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　　延伸阅读

　　历史上两位“击鼓传花”高手

　　苏味道：“模棱两可”的宰相

　　据《旧唐书·苏味道传》记载，苏味道任凤阁侍郎期间，善于向皇上陈奏。由于熟悉台阁历来的典章制度，他上朝言事都不用带奏折，只凭口头禀奏，侃侃而谈，极尽阿谀，老于世故，游刃有余地周旋在君臣之间。因此，在武则天当政期间，苏味道曾三度拜相，居相位达九年之久，可谓是政坛的常青树。

　　而这一切他又是怎样做到的呢?其实就四个字：模棱两可!当时苏味道在京为官，有人找苏味道来决断案子时，他总是把手放在桌棱上摸来摸去，迟迟不下结论，即使表态也是含糊不清。模棱，即“摸棱”一词的演化，棱乃物体上不同方向的两个平面连接的部分，一根方柱有四棱，故用手摸四棱中的任何一棱，都会同时摸到方柱的两个面，这也就意味着难以辨出到底摸的是哪一面，因此让人有了可以这样也可以那样的理解。

　　和珅：推诿矛盾的高手

　　每当和珅被皇上斥责的时候，他总能找到不同的理由为自己开脱。乾隆派和珅到甘肃去调查当地捐监的实际情况。和珅到了甘肃之后，收授了数不清的奇珍异宝，自然对当地官员虚假上报视而不见了，就向乾隆写了一份奏章，把甘肃的官员们大大夸奖了一通。

　　直到甘肃爆发了苏四十三的起义，乾隆派阿桂领兵前去镇压的时候，阿桂才将捐监的实情禀报了乾隆。乾隆追问贿赂之事，和珅装做非常不安的样子说道：“奴才确实收下了勤尔谨送与的四颗宝石。奴才想，公主若是佩戴，必是好看。现在回想，奴才当时是有些托大，被甘陕的官员稍一吹捧，就有些飘飘然了，那账本仓库必定是他们假做的。肯请皇上治奴才不察之罪。”说完，双膝跪倒。乾隆一见他这样，心想既是无心犯过，不能全部怪罪在他头上。这么大的一桩案件，就被和珅三言两语推了个干净。