从危机问责到群体性事件问责　从行政首长到党政一把手

　　进化之路

　　从“责令辞职”到“制度问责”

　　7年后，中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中除了“责令辞职”外，“引咎辞职”也开始被人熟知。2004年，中办印发了《党政领导干部辞职暂行规定》，对于引咎辞职的规定更为细化，共有9类情形适用。

　　到了2004年底，历经4年起草，13易其稿，《中华人民共和国公务员法(草案)》，在十届全国人大常委会十三次会议上正式进入立法程序。值得注意的是，“草案”将“引咎辞职”制度确立为该法的一款重要法条。

　　1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》颁布，出现“责令辞职”一词。这被认为是中国官员问责制的源头。

　　在中共中央召开的“深入学习实践科学发展观”动员大会上，胡锦涛总书记严厉批评某些干部“对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。仅仅一天之后，温家宝总理就在研讨班上强调要强化行政问责制，出了问题必须要严格追究领导责任。

　　中央高层的严厉表态下，一场问责风暴掀起，一大批政府官员应声落马。

　　实际上，一种被普遍接受的说法是，中国官员问责风暴始于2003年。当年，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农由于没有如实向外界透露非典疫情的发展状况、防治不力被免职，包括两人在内的上千名官员被问责，范围之广、力度之大，在共和国历史上尚属首次。

　　张文康和孟学农两位省部级高官的下台，使“引咎辞职”一词开始大范围走进公众视野。

　　2008年是中国式问责进程中的特殊一年，被称为“官员问责年”。这一年，重大安全事故在中国各地频发，山西襄汾溃坝、三鹿奶粉事件、瓮安事件等，无不引起巨大反响。

　　从“不问责”到“问责”，从“责令辞职”到“引咎辞职”，从“弹性辞职”到“刚性辞职”，经历了一个渐进的过程。到了2008年，一个问责高潮出现，可是评论依然认为，这实质上依旧只是停留在“运动化阶段”，对官员的问责力度大多取决于社会和媒体的关注程度。

　　不过仅仅一年后，《暂行规定》的出台则显示了中央推行制度问责的努力和决心。针对此前官员问责程序不规范、复出不透明的质疑，此次《暂行规定》做出了回应，界定了问责的7种情形，也明确了问责的程序。

　　2009年出台的《暂行规定》，无论是信息的透明度还是问责本身的力度都迈出了一大步，对官员的问责开始制度化。

　　昨日，《北京市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>办法》部分内容被首次爆出，而实际早在今年1月28日，北京市委办公厅已将这份备受关注的“京版问责”印发。

　　“京版问责”最引人关注之处在于北京市党委领导首度被列入问责范围。北京成为自2009年7月中央出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下称《暂行规定》)以来，将党政一把手列入问责范围的又一城市。京版问责办法明确了问责决定机关即为党委、政府，这有望打破“同级问责”的尴尬局面。

　　实际上，以被称为“全国版问责”的《暂行规定》的出台为标志，一场寻求制度维稳的中国式问责便在争议与喧嚣中徐徐前进。

{Ky:PAGE}

　　管中窥豹

　　夏生华被免职成为群体性事件问责的转折

　　耐人寻味的是，一则县处级官员问责在《暂行规定》出台前三天被广泛报道——2009年7月10日，因处理城管乱收费事件不力，河北省元氏县县委副书记夏生华被免职，上级组织还提请县人大按照法定程序免去其元氏县县长一职。

　　夏被免职后的第三天，《暂行规定》全文被新华社公布，而早在5月22日，这份备受关注的制度即在中央政治局会议上通过。两者时间上的微妙关系，被舆论解读为官员问责开始涉及群体性事件的新趋向，显示出中央试图制度维稳的新努力。

　　评论认为，夏生华被免职的真正原因是对群体性事件处置不力。据河北当地媒体报道，此次事件曾造成该县文化宫停车场入口被堵9小时。而夏生华没有及时采取有效措施，“产生了很大的不良影响”。

　　“群体性事件”一词被广泛使用始于2008年的瓮安事件。值得关注的是，该事件之后又接连发生了孟连、陇南的冲击党政、公安机关的群体性事件及重庆、甘肃、广东等地的出租车集体罢运事件。

　　舆论认为，接二连三的群体性事件发生的背后，是群众利益得不到切实维护，基层呼声得不到有效回复，才导致了用极端手段宣泄不满情绪。如何才能跨越存在于官民之间的鸿沟，成为考验执政者智慧的难题。而夏生华被免职一事，则被舆论视为官员问责重视群体性事件的一个重要的转折点。值得注意的是，《暂行规定》对于群体性事件的重视：在其提出的7种问责情形中，有两条与群体性事件有关。

　　“群体性事件的增多，让维护社会稳定变为当前头等大事之一。”中纪委制度反腐专家李永忠分析说，群体性事件的出现，党政干部没有认真有效履行职责是其中的重要原因之一，通过问责可以减少权力腐败，可是问责的根本意义不在于惩罚，而在于唤醒官员的责任意识，防患于未然。

　　也正是从2008年多发的群体性事件开始，问责对象也由以往的行政领导延伸到“党政一把手”。

　　待解之题

　　如何确定官员责任

　　从目前来看，以中央《暂行规定》和地方实施细则的出台为主要构成内容的问责制，已经基本涵盖官员履职不力的各种情况，亦将问责提升到“制度维稳”高度，但是仍存在若干待解之题。

　　其中之一是“权责不明”带来的“量刑”界限问题。这在山西省原省长孟学农因矿难被问责一事中舆论的同情之意中可见一斑。国家行政学院教授王伟在接受媒体采访时曾表示：“我们已看到省长、部长被问责，但其中有这样的问题：由于我们的行政管理层级设置，省长部长往往很难过问那些具体事务。”他认为，行政问责急需解决的是，如何确定官员应该承担的责任。

　　如何让复出透明化

　　更大的待解之题则是被问责官员的不透明复出。据公开资料显示，被问责官员复出屡见不鲜，相对于尚有痛感的公众，部分官员的复出可堪称“无痛复出”。例如，因“瓮安事件”被撤销党政职务的瓮安县原县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长;三鹿奶粉事件的主要责任者、质检总局食品生产司原副司长鲍俊凯直到2009年3月才被中央纪委、监察部处以记大过处分，却早在2008年底就出任安徽出入境检验检疫局局长……

　　有分析人士指出，“高调问责，低调升迁”的不断出现，正在消解问责制的公正性。“要是说官员犯了重大错误，认错态度好，一年后又复出，问责制就没有严肃性了。”

　　当然，对此也有不同观点。国家行政学院教授王伟认为：“官员复出应该更加严格，但不要绝对化地说不准他再做官。国外也不是被问责后就永远不能再任职，他们可以重新竞选甚至担任更高的职位。”

　　他的建议是在问责程序中特别加上一点：对被问责官员的重新任用，应该公开化、程序化、制度化。“一定要公开透明，置于相关规定和舆论的监督之下。”

　　如何扩大问责主体

　　除此之外，另一个担忧则来源于问责的主体问题。专家指出，目前的问责制度“仍然是自上而下的路径，而没有形成自下而上的监督”。

　　如何扩大问责的主体?对此，目前理论界存在几种解决意见：有人认为务实的做法是形成老百姓为主导的问责方式;有人提出问责应该是下问上责，在《暂行规定》中应当加入下级对上级问责的内容。(记者：孙乾)