辨词析义

　　从20世纪开始，前面冠有“公共”(public)的名词越来越多，如：公共利益、公共精神、公共治理、公共机构、公共经济、公共投资、公共工程、公共问题、公共选择、公共政策、公共关系、公共领域、公共活动、公共财政、公共设施，等等。这些词语大多没有形成统一、权威、公认的含义，许多概念边界不清，词义多解，极易混淆。为有助于相关的规范研究和实证研究，我们特约请省社科院管理学研究所的张序先生对与公共服务相关的主要概念(特别是以“公共”作为前缀的概念)为读者做一番辨析。相关内容，我们将分次刊出。 ——编者

　　在名词前面冠以“公共”(pub-lic)，就是对其赋予了公共性。所谓公共性，学界大致有一共识：“指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”公共性与国家或政府联系紧密，体现了平等、正义、公平、民主、开放的价值观。另一个名词“公益性”在中国使用较普遍，它含有公共利益和公共益处的意思。公共性比公益性的内涵要广，但两者常常互换使用。

　　一、公共产品

　　公共产品又称公共物品、公共品、共用品，是相对于私人产品的一个概念。公共产品就是具有完全或部分的消费非排他性和收益非竞争性、不能完全依靠市场机制实现有效配置的有形和无形产品的总称。

　　公共服务主要是指公共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理公共产品及特殊私人产品的活动、行为和过程。公共服务使用公共权力或公共资源，维护社会公平，体现公共利益。

　　公共产品的概念来源于经济学，公共服务的概念来源于行政学。1978年以来，传统的行政学研究逐渐向公共行政和公共管理研究转变，公共服务成为新兴的公共行政学与公共管理学的核心内容。随着公共经济学的建立和发展，行政学、政治学开始吸收经济学、管理学的思想，公共服务概念与公共产品概念自然而然走向一致，相互叠合。

　　公共服务与公共产品这两个术语常在许多时候被用做同义词。产品按其形式分为有形产品和无形产品，有形产品是实物，无形产品就是服务。实物产品的生产和消费可以在时间与空间分离，而服务产品的生产与消费则是时空一体的。因此，当谈到公共产品时，其中是包含了公共服务的;而谈到公共服务时，其中也是包含了公共产品的。

　　因此，公共服务与公共产品可以看作相等同、可互换的概念，或者说，公共服务就是提供公共产品的活动。

　　二、公共部门

　　公共部门又称“公共权力部门”，指行使公共权力、提供公共服务的社会部门，包括政府部门和准公共部门两类。准公共部门区别于政府部门和营利部门(企业)，因此又称非政府公共部门、第三部门，包括公共企业(公益企业)、公共事业机构、非营利性组织(非政府组织)等。

　　与公共部门相关的一个概念是“公共组织”。“公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。”

　　另一个相关概念是“社会组织”。这是一个社会学概念，指为了执行一定的社会职能、完成特定的社会目标而建立起来的社会群体机构。

　　慈善组织是指从事各种慈善活动以扶助社会困难群体的非营利性民间组织。慈善组织的活动包括慈善募捐和慈善救助两大类，其大部分活动属于公共服务中的社会救助、社会保障的范畴。

　　不论是公共部门，还是公共组织、社会组织、公益组织、慈善组织，提供公共服务都是它们的主要职责或功能，换言之，它们都是公共服务的主体。

　　三、公共管理

　　公共管理是公共部门运用公共资源对公共事务进行的管理活动。主要包括行政管理、公共服务和社会管理三大内容。

　　与社会管理相比，公共服务不是主动性的控制行为，而是为满足公共需求而进行的带有一定被动性的服务行为。而社会管理是一种利用公共权力对社会进行的管制活动。

　　社会建设主要指政府和社会组织动员社会力量，整合社会资源，发展社会事业，健全社会体制，调节社会关系，维护社会秩序，完善社会功能，为整个社会系统良性运行、协调发展创造有利的社会条件和社会环境。社会建设包括社会管理和社会事业两大部分。由此，公共服务应视为社会建设的主要内容。

　　公共政策按学界的定义，“是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”。公共政策包括政治政策、经济政策、社会政策。

　　社会政策是寻求解决或预防社会问题的法则和制度，目的是维护社会公平，保证社会安全，改善社会环境，增进社会的整体福利。在现代国家，除了国防、外交和经济政策等不属于社会政策的范围，其他均属于社会政策的范畴之内。社会政策研究一般涉及到社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、住房政策、人口政策，就业政策，等等。社会政策侧重于以困难群体、边缘群体为保护和照顾的对象，包括低收入人群，老人，儿童，妇女，残障人士等，制定者是政府、政党和其他组织。社会政策的目标必须同时满足公正性和公益性两个条件。

　　因此，社会政策是实现公共服务的重要手段。