庸官现象是多因素综合作用造成的

　　笔者认为，可以从如下几个方面去解释庸官现象的原因：其一是帕金森定律现象。它是上个世纪50年代英国人帕金森提出来的，认为官员喜欢任用那些比自己低能的下属，这样他们就不会对自己构成威胁，也比较听话而容易控制。而下属也上行下效，最终导致整个官僚体系充满庸官。

　　其二，高度程序化的政府组织使然。为了保证公共权力行使的公平性，也减少权力寻租的空间，人们设计了不同部门之间相互制衡的一系列制度安排。于是，社会组织和公民到政府部门办事，就会经常遇到“公文旅行”和按章办事以及公章成堆的现象，久而久之，惯于“规则迷宫”者在政府中占有强势的地位，同样，这些拥有话语权的群体也习惯于任用规则的追逐者，排斥异己，最终导致政府的繁文缛节和低效率。而那些敢于坚持原则、开拓进取、创新有为者则可能被排除在外，失去发挥作用的舞台。

　　其三，彼得原理陷阱。政府部门常见的逐级晋升制度，容易将人员选拔范围限制在很小的圈子里，瘸子里选将军，发展到一定程度，一个组织就会出现大部分的领导职位是由不能胜任的人所担任，即出现庸官治理。尤其是我国有关干部任用制度有明确的规定，晋升到某一级别的职位必须在下一级(或半级)职位中任职达到一定年限，如果晋升时几个具有下一级职位任职经验者都不具备担任上一级职务的条件，就有可能出现晋升者的不胜任问题，而按照这种任用规则，他在今后仍然有可能晋升到更高级别的职位任职，这样会离任职要求越来越远。

　　其四，专才与通才之间的错位。一般来说，职位层次越高，管理范围越大，越要求任职者具有综合管理能力，亦即越应该是一个通才。但在实际的干部任用中，往往很容易掉进专才等同于通才的陷阱。改革开放初期，国家最重要的工作是经济建设，需要上很多项目和很多工程，对官员的技术要求相对的就多一些，技术人才因此获得了更多的晋升机会。但如今，民生问题、公平问题越来越突出，要求领导者要善于了解公共服务的需求，善于进行利益平衡和妥协，善于利用不同的手段和方法来进行公共治理，才能更好地使政府提供的公共服务满足社会的需要，这时，仅有专业技术方面的局限性就会暴露出来，只懂技术不懂管理的人才就会变成庸才，严重者，还会激化社会矛盾，影响社会的稳定与和谐。近年来，我国各种社会矛盾突凸显，群体性事件频发，它们多与社会不公平、公共服务和公共物品缺失密切相关，既反映出政府治理模式的滞后，也反映出官员中只懂技术不懂公共治理、只懂招商引资和工程项目建设不懂如何化解民怨的严重缺陷。时代呼唤善谋略、善沟通、善深入民众了解疾苦、善纵横捭阖、善于民主决策、通晓社会知识的善于治理的“通才”式人才。

　　其五，考核方式的缺陷。长期以来，我国干部考核中普遍存在重经济轻社会倾向。所以考核什么，被考核者就注重什么。只注重经济指标的考核方法使很多官员对社会问题视而不见，从而培养了一大批不懂社会问题、不懂得百姓疾苦的庸官。

　　其六，民主制度的不健全导致了一大批“只唯上，不唯下”的官员，他们只对上级的意志比较敏感，惟命是从，阿腴奉迎,却不懂得替老百姓排忧解难而变得碌碌无为。

　　其七，传统干部任用制度中的委任制在运作过程中出现变形，民主集中制的天平向集中倾斜，甚至出现“任人唯亲”、“裙带关系”，能力降到了次要的地位或者可有可无。

　　其八，现有的公务员职业发展通道狭窄，只有领导职务系列和非领导职务系列两种途径，职位之间权力配置关系的失衡和中国人的“官本位”思想使非领导职务系列者有足够的动力向领导职位系列流动，早已为人们所诟病的副职成堆现象就是这种流动的必然结果，它进一步加剧了领导干部的庸官泛滥。

　　从上述分析可知，官场上的庸官现象是多种因素共同作用的结果，是官僚制度和用人制度使然，因此，治理庸官也就不能仅靠一两次集中行动或运动，那只是治标不治本的权宜之计，只有从体制上和制度上入手，才能较好地解决这一问题。

　　如何治理庸官?

　　一是进行组织变革。对传统的官僚制进行大规模的改造，消灭官僚主义和庸人治理的土壤。当今世界是全球化、信息化和市场化时代，对传统的政府治理模式提出了严峻的挑战，要求政府提高办事效率，为经济社会提供快速的服务，以提高社会组织的竞争力。为此，就需要对政府组织进行变革，如组织结构扁平化、业务流程再造、网络化的资源整合、提高决策的效率和水平、公共服务的透明化和公开化、强化官员对结果负责的观念等，而当代的信息技术则为政府组织变革提供了技术条件。只有政府组织的有效变革才能打破传统科层制体制下官员只对程序负责的习惯，从而消灭庸官治理的土壤，使真正有能力者脱颖而出，发挥更大的作用。

　　二是改革和完善公务员职位管理制度。职位管理是建立科学的用人制度的前提和基础，它主要包括职位分类和职位分析两个方面。我国现有的公务员法只是从原则上规定了将公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三种类型，这种简单的分类还不足以为科学的人员管理奠定基础，应该在此基础上对职位进行进一步的细化，然后，进行认真的职位分析，搞清楚每一个职位任职人员所具备的资格条件，如管理能力、业务水平等。这样，在选拔人才时，就可以参照晋升者的实际情况和岗位所需要的标准予以取舍，保证各级各类岗位上的人员，不管是管理人员还是专业技术人员都基本符合岗位任职要求，并在此基础上建立“双梯制”甚至“多梯制”晋升机制，建立多元化的公务员职业发展通道，科学设计不同职位之间的权力配置关系和报酬制度，既能够防止综合管理人员、专业技术人员和行政执法人员的错位晋升的现象，又能够有效地激励公务员的工作积极性，使他们安心从事自己熟悉的业务工作，做到人职匹配,杜绝滥竽充数者，有效避免彼得原理陷阱。

　　三是强化公务员培训，使他们适应经济社会转型的需要。针对目前很多官员只懂得经济建设，不懂得社会建设，不懂得解决民生问题，不懂得疏导民怨的状况，应大力强化公共管理知识培训，使他们掌握系统的现代管理艺术，大兴调查研究之风，深入民众之中，了解民众的疾苦，更好地认知政府的应有角色，善于运用多元化手段进行公共管理，促进社会的和谐发展和进步。

　　四是大力推进公开选拔干部制度改革。必须破除政府管理的封闭性和神秘性色彩，努力建设公开和透明的政府。在干部选拔任用的过程中，通过诸如拓宽拟用人选范围和考察渠道、考评方法多样化、民主评议、差额选拔、任前公示等加大群众参与力度，确保民众的参与权、选举权、监督权和知情权，能较好地克服用人制度中的不正之风和权力寻租的现象。

　　五是加强考核，积极推进问责制度改革。传统的干部考核多停留于对德、能、勤、绩、廉简单的定性描述上面，无法区分不同人之间的绩效差距，也就无法实现奖优罚劣的应有功能，为此，必须大力推进领导干部实绩考核制度，强化目标管理，形成自上而下与自下而上相结合的指标生成机制，反映上级政府的执政意图和民众的服务需求，坚持结果为本、以民为本，引入民众评议政府的机制，增加民众对政府绩效的发言权，并改革和完善问责制度，从而真正实现能者上、庸者下，良者进、劣者汰的机制。

　　必须强调一点，现有的干部问责机制存在流于形式的危险。典型的例子是动辄免职，有愚弄民众之嫌。其实，免职只不过是干部任用的一道程序而已，不是对责任者的惩戒。众多被免职者短期内又异地任职，这种做法受到百姓的普遍质疑。应多运用引咎辞职、撤职、开除、降职、公开道歉等形式，才能真正对被问责的庸者起到惩处作用，也才能对其他人产生警示作用，并激励敢于负责、求真务实、开拓进取的领导干部，使治庸工作落到实处。

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