地方政府融资平台，是指由各级地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保等作为还款承诺设立的有独立法人资格的经济实体，其主要投资方向是市政建设、公用事业等基础设施建设和公益性项目。

　　地方政府融资平台发展中存在的问题

　　在《预算法》明文规定不允许地方政府直接举债的背景下，各类地方政府融资平台的出现可以说是时代的产物，顺应了城市化发展的趋势，但其多年的发展却一直是“毁誉参半”。一方面，作为国家投融资体制改革的产物，地方政府融资平台在城市开发建设过程中发挥的重要作用不容否认。特别是国际金融危机爆发之后，作为我国4万亿元巨额投资计划的配套措施，地方政府通过其融资平台迅速筹集大量资金，加大对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了转变，也保持了社会经济生活的正常运行。另一方面，尽管全国3800多家地方政府融资平台的情况不能一概而论，并且地方政府融资平台的设立情况以及地方政府融资平台的筹资情况没有一个详尽的统计(中金公司研究报告披露：2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元)，但仍能总结出一些值得注意的共性问题。

　　第一，地方政府融资平台设立的门槛和条件没有统一的规定和要求，其运行缺乏有效的规范和约束，造成不仅有省级的政府融资平台，而且有市(地)级、县(市)级的政府融资平台，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。近年来，县及县以下政府融资平台快速膨胀，由于县级财政能力相对较弱，并且还存在各种剪不断、理还乱的基层政府隐性债务，所以这类政府融资平台的投资活动及其还债能力尤其值得担忧。特别是，县及县以下政府融资平台的资产负债情况即便对其所归属的市级政府来说，也难以做到全面掌握。

　　第二，地方政府融资平台的筹资实际上是由政府财政作隐性担保，大都存在担保不规范的问题，埋下了相当大的风险隐患。为了帮助融资平台获得银行贷款，地方政府、地方人大或财政部门通常会向银行出具“担保函”承诺还本付息，显而易见的是这种担保形式既缺少法律依据，也难以具备现实可行性。即便不考虑其合法性，在以“担保”方案解决了资金燃眉之急的同时，无疑都构成了地方政府的隐性债务。目前，大多数地方政府融资平台系临时组建，固定收入很少或几乎没有，投资项目收益也难以保证。从募集说明来看，现有还款资金来源主要包括土地出让资金和政府拨款两块，但这两者都是没有保证的。土地出让资金主要与房地产市场挂钩，但对众多中等及小城市来说，土地的增值都不会很大;就政府拨款而言，对于偿债基金建立后的监督管理措施几乎没有被提及。进一步来看，地方政府债务的累积不仅会成为地方财政的重大隐患，而且最终必然会转嫁给中央财政，由全国的纳税人来承担，进而引发更多的财政、金融连锁反应，加大经济发展的困难。

　　第三，由地方政府融资平台发行的城投债缺乏法律制度约束，且偿债压力不容忽视。地方城投债的立项、设计、审批、发行、流通和偿还都遵从《企业债券管理条例》，而该《条例》关于发债主体、发债规模等方面的约束对以政府为背景的企业几乎不构成约束，并且基础设施项目一般都符合国家的产业政策，所以现有的日常管理体制根本不能对地方城投债的正确使用和偿还进行有效的监督，城投债近乎是一个游离于现存法律制度之外的事物。这种带有政府背景的企业债券还会降低社会监督的积极性，增加“逆向选择”和“道德风险”出现的可能。兼有政府债券和企业债券的双重身份使投资者难以衡量其真实的风险与收益，容易出现盲目高估收益、低估风险的情况。此外，各种城投债招股说明书中部或明或暗地都表明了地方政府融资平台主要以政府所拥有的土地作质押进行融资的含义，未来利息与本金的偿还主要靠地方财政补贴等，而不是靠项目自身收费能力偿还债务。这一方面违背了债券的应有之义，另一方面，“土地财政”的局面一旦逆转，这类债券的偿还必然面临巨大的困难。

　　当前地方政府融资平台面临的潜在风险

　　第一，由地方政府融资平台引发的潜在金融风险，集中体现为银行信贷风险与债券违约风险。国际金融危机爆发以来，配合4万亿元投资，国内各家银行对政府融资平台的信贷支持力度较大。统计表明，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方政府融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。但是，这些融资平台的资产负债率普遍偏高，调查显示目前许多地方政府融资平台的资产负债率都在70%以上。这种资产负债结构，一方面使这些企业承担了较高的财务费用，另一方面也影响了它们进一步的融资行为，使其在多元化融资创新方面步履维艰，借新偿旧的方式难以为继。就银行贷款来说，在融资过程中，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，因此银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，导致债务管理非常混乱。就城投债来说，政府融资平台大都承担了许多政府公益性建设项目，往往资金投入量大、效益产出慢。因此，这些融资平台的资金运行经常是捉襟见肘，或轻或重都面临着资金流转风险、偿债风险和有效资产不断缩水等诸多风险。在近期中央政府和监管部门对地方政府融资平台风险不断警示的背景下，商业银行对地方政府融资平台开始表现出贷款紧缩的态势。但应该指出的是，过于严格的控制乃至停止对地方政府融资平台贷款的行为，可能会导致其资金链断裂，使债务风险显性化，并加剧风险传播的范围，对此应该高度警惕。

　　第二，融资平台一旦破产，地方财政风险将被凸显。通过地方政府融资平台来建设的项目大都是地方政府决策的结果，既然不是市场决策的产物，对地方财政而言，融资平台的债务就构成了地方政府的“或有负债”，地方财政负有承担全部或部分风险的连带责任。这种连带责任是否真正需要履行，取决于融资平台在资金筹集、使用和管理等各个环节的风险控制。使用或运营环节的风险主要是营运周期和建设经营中各种不确定性因素带来的风险，如项目建设失败、营运出现亏损(经营性亏损和政策性亏损)，都可能使融资平台的风险转移到财政身上。在管理环节，政府干预过多导致的市场扭曲、管理依据和保障体系不够完善以及管理缺失都可能引致相应风险，并转嫁给地方财政。财政收支等经济指标表明，目前许多城市的财政收入尚不足以支撑财政支出，存在赤字现象，意味着财政的债务偿还能力还不够强。

　　第三，地方政府融资平台风险一旦大规模爆发，中央财政将面临着潜在风险。中央财政风险在于如果制度规范和程序约束不当，地方政府融资平台的或有负债可能大部分转化为地方政府的直接负债。一旦出现地方政府难以清偿债务的情况，中央财政就不可避免地成为“最后的支付人”，承担最后的清偿义务。在当前的体制下，中央政府不可能让地方政府破产，这意味着中央财政必然承担最后的风险。在以下三方面因素的作用下，这种风险会进一步加大。一是地方政府职能错位和越位，可能会导致融来的资金被挪用;二是出于政绩、形象工程等需要，对募集来的资金的使用效益考虑不多，重点放在融资上，先“圈钱”的思想仍然存在;三是市政建设领域存在暗箱操作的情况，导致项目收益流失，或被少数利益集团侵吞。

　　防范风险与规范地方政府融资的若干建议

　　地方政府融资平台的健康、可持续发展，可以从短期风险防范和长期规范发展两个层面展开。短期风险的防范应做好三方面工作，一是地方政府硬化约束，降低投资冲动，减少盲目投资，保持经济刺激政策进入与退出的适时和有度。政府投资与民间投资存在一种引导、替代和挤出的关系，有必要对地方政府融资平台设定合理的负债率水平，把地方政府融资的总体规模限定在相应水平上。二是商业银行强化内部约束，避免跟风放贷、大进大出的行为方式，正确引导地方政府融资行为。商业银行天然具有追求利润的动力，但这种利润的获取应该建立在稳健性的基础上，完善内部公司治理机制、加强贷款发放的全程管理应该得到更多重视。三是摸底了解地方政府现有债务规模，进而形成一套完善的债务统计、报告和风险监测体系。眼前的一项重要工作是着手编制地方政府资产负债表，将大量政府预算外收入，特别是土地出让金纳入预算管理，使地方政府的负债还款能力有一个客观的评判依据。后续的工作还包括建立地方政府债务统计的基础数据库;建立地方政府债务分项指标和综合指标体系;建立预警和评价地方政府债务风险的指标体系等。

　　当前我国正处在城镇化加速发展的阶段，城市发展面临巨大的融资缺口，因此有必要寻求地方政府融资的规范化、“阳光化”之路。就此而言，发展市政收益债券不啻是一个可行的尝试。市政收益债券由地方有关机构发行，并不以政府的财政收入为直接担保，而只以所建项目本身的收益来偿还债务，因此风险更小，在我国推行的可行度更高。其原因有二：一是当前国内发行的各类城投债已经为发展市政收益债券积攒了一些有益的经验;二是地方政府融资平台存在明显差异，在一些经济和财政增长能力较强、负债水平相对较低的地区，通过投融资平台实施的基础设施项目具有较好的偿债前景。因此，开放和发展我国市政收益债券，可以遵循如下步骤：选择有条件的城市试点(比如一些经济基础较好、市场规模较大，地方财政做得比较规范、透明，地方人大监督机制健全的地方政府)——在总结经验的基础上形成规章和管理办法——在全国范围内推广实行，但发行管理要经过中央部门的核准——地方政府自行决定、市场自主选择，发行采取注册制的管理方式。

　　现行环境下，发展市政收益债券面临的突出困境是缺少法律保障。企业债券与市政债券的管理应分别适用不同的法律法规，设立不同的管理机构，采取不同的管理方式。我国对具有市政收益债特征的城投债与普通企业债券依据同一项法律，采取同样的管理办法，只能说是一种权宜之计。当务之急，一是逐步建立和完善我国市政债券的法律制度框架。为了使地方政府发行债券有法可依，首要的工作是修改现行的《预算法》，使地方政府发债具有法律基础;如果对《预算法》进行修改的时机尚不成熟，那么可以考虑由国务院依据《预算法》尽快制定并出台特别规定。然后，制定地方政府发债的具体办法，为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律依据。在严格审批、严格管理的前提下，允许地方政府适度发行债券。在以法律形式确定地方政府发债权的同时，对市政债券的发债主体资格、每年的发债申请审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等建立严格规范，制定专门的“市政债券管理办法”。二是要建立和完善市政债券管理体制。发行市政债券进行融资作为一种政府行为，是涉及我国经济发展和改革全局的重大政策和制度问题。因此，有关部门必须总揽全局，制定系统的政府融资计划，对市政债券实行规范化管理。

　　作者单位：中国社科院财贸经济研究所/中国社科院数量经济与技术经济研究所