近年来，益阳市经济发展速度明显加快，城市建设日新月异,大批招商引资和重点工程项目相继开工，征地拆迁工作量随之剧增。而征地拆迁工作能否顺利实施，关系到益阳发展大局，事关群众切身利益和社会和谐稳定，是一项十分重要、也十分棘手的工作。新的形势和任务对征地拆迁提出了更高的要求，既要保障发展，又要维护权益、构建和谐，征地拆迁机构重任在肩。因此，积极转变机制、理顺体制，完善服务体系，促进益阳征地拆迁工作的规范发展就显得尤为重要和迫切，值得我们去认真研究和探索。

一、征地拆迁机构的法律地位

构建规范的征地拆迁服务体系，首要的是依法行政和依法作为。《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《湖南省关于实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《湖南省征地程序暂行规定》等法律法规对征地拆迁的实施主体有明确规定，征地拆迁必须由法定机构代表政府施行。《国务院关于实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。上述规定明确了市、县人民政府土地行政主管部门发布征拆补偿安置公告，并组织听证、听取被征拆人的意见及组织征地方案的实施。因此，土地征收权由市、县同级人民政府土地行政主管部门行使。

益阳市人民政府征地拆迁事务处是依照市机构编制委员会办公室（益编办发［2003］17号）文件精神而设立的，其机构归口市国土资源局管理。代表市人民政府承办全市重大建设项目和市内所有建设单位和个人用地征地征迁工作，是市本级唯一合法的征拆主体，也是依法行使征地权的专门机构。

二、益阳市征地拆迁工作的现状

近几年来，益阳市征地拆迁工作在市委、市政府的正确领导下，坚持以服务经济建设、构建和谐益阳为宗旨，积极理顺体制、创新机制、构建合力，取得了显著成效，有力地促进了一大批招商引资、重点工程以及城市基础设施项目的建设，改善了群众生活环境和生活质量，征拆工作正朝着规范化、合理化、程序化、标准化的方向发展，“征拆难”的局面逐步得到改善。特别是2007年《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（4号令）的出台，对我市征拆工作的发展具有里程碑式的意义。
目前，益阳市征地拆迁安置的具体操作主要有三种模式：

一是由市征拆处直接承担，有关区、乡（镇）、村组配合。在这一模式中，包括公告、丈量、安置在内的所有工作环节和步骤都由市征拆处完成，村组干部协助配合做工作。这部分主要是城建投资开发公司的储备土地、市本级重点项目用地等。比如益阳大道两厢部分土地、益阳电厂二期工程、城际快速干道等土地的征拆。这一模式在工作中大约占35%。
二是由市征拆处领导监督，赫山区、资阳区和高新区（以下简称“三区”）具体负责。这种模式主要是园区用地（也包括“三区”的其它部分项目）。目前市征拆处分别在益阳高新区、龙岭工业园、长春工业园设立了征地拆迁办公室，由这几个办公室按法定程序出示法律文书，进行业务指导，具体工作主要由“一区两园”负责，相关村组配合完成拆迁和安置。这一模式在工作中大约占50%。
三是益阳高新区、赫山区、资阳区自行组织征拆。即“三区”在未取得征地拆迁许可的情况下，以区重点办、项目指挥部的名义组织实施，或交由区建设局、各园区拆迁部、区国土资源分局征地拆迁测绘队等部门进行征地拆迁。比如资阳台资工业园部分项目、赫山茶叶市场部分配套项目、益阳高新区部分项目等。这一模式在工作中约占15%。
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三、益阳市征拆工作存在的主要问题

1机构体制不顺。一是机构设置与工作职责不相适应。市征拆处归口市国土资源局管理，属正科级的差额拨款事业单位（主任高配为副处级）。市征拆处承担的职责主要有8项：新增建设用地报批资料的组织，代表市人民政府实施征地拆迁，确定安置地，领导“一区两园”的拆迁工作，参与市人民政府征拆安置政策的制定，协调征拆矛盾、应诉，协调各级各相关部门支持征拆，申请司法强制腾地。实际工作中，市征拆处除行政许可外，主要工作就是协调。其协调上至市规划局、市建设局、市中级人民法院、“三区”政府等，横向涉及市国土资源局的8个内设科室，向下延伸到了乡镇、村、组、农户，范围相当广，中间所要调处的利益冲突、矛盾纠纷层出不穷。要一个正科级的差额拨款事业单位代表市人民政府去协调“三区”和市直部门单位，其难度可想而知。二是人员力量及工作经费严重不足。近年来，随着城市的加速扩容、招商项目的大量进驻，中心城区征地拆迁工作量大幅增加。前些年，中心城区平均每年集体土地的征用拆迁面积不足3000亩，2007年增至4500亩，预计今年将达到5000亩以上，相当于每年征拆一个行政村。而市征拆处在编在岗人员仅有10人，要高效完成这些工作，人手显然不够。而且市征拆处属差额拨款事业单位，工作经费没有保障。
2部分征拆主体不合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、四款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县政府进行公告并组织实施，市、县政府土地行政主管部门根据征用土地方案，拟订征地、补偿安置方案并进行公告，地级市所辖区人民政府无权发布征地拆迁公告。而目前“三区”有一部分征地拆迁，无论是征用土地公告，还是征地补偿、安置方案公告，大多是以不具备法定主体资格的区重点办、项目指挥部、园区拆迁部等的名义进行，其主体资格不合法。
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3补偿标准不统一。2004年市人民政府出台的《益阳市征地拆迁补偿安置办法》（3号令）和2007年市人民政府出台的《益阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（4号令），从政策上统一了集体土地上拆迁安置补偿标准。但在实际工作中，由于体制不顺，“三区”各自为政，临时拆迁机构的工作人员没有经过专业培训，在丈量房屋面积时随意性大，左邻右舍差不多大小的房子，丈量结果却相差十几、几十个平方，造成了一个补偿政策多个补偿标准的局面。市征地拆迁处2005年在赫山区抽查两个征拆项目，结果区里丈量面积比市里抽查丈量的面积大20%。同时对个别刁蛮户被迫提高征拆标准。有的地方在征地拆迁中，没有按政策严格控制，对胡搅蛮缠的，为了尽快解决问题，往往提高补偿标准的妥协方式解决，而对于势单力薄的，则往往采取强制手段，群众意见很大。
4征拆程序不规范。由于缺乏市征拆部门的必要指导，区重点办、项目指挥部抽调来的工作人员业务不熟，在征地拆迁过程中出现了行政指挥的随意性，导致工作程序违法，成为征拆诉讼的主要原因。一是未经批准实施征拆。按程序，只有在收到省国土资源厅的建设用地许可批文后，才能进行征地拆迁工作。但为了赶进度、及时交地，有一些项目常常等不及批复即开始拆迁。二是不按规定公告或公告内容不全。国土资源部《征用土地公告办法》规定：征用农民集体土地的，征用土地文件和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组以书面形式公告；被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告。由于区里知道自身无公告主体资格，所以有些项目用地干脆不公告。有些以“三区”名义进行公告的，也未按规定的内容进行，要素不全，内容不完善。三是没有按规定听取群众意见。《土地管理法》第四十八条规定：征地补偿、安置方案公告后应听取被征地村集体经济组织和农民意见。但实际工作中有的地方省略了这一程序。正是由于一些征拆项目一开始就不按程序走，遇到困难才“补火”，反而耽误了征拆时间。赫山以区重点办名义发布迁坟公告（不具备公告主体资格），公告期满后采取强制迁坟措施（未按程序申请），导致当地群众不满，于今年3月“两会”期间集体上访省政府，造成了很坏的影响。现在只能回过头来重新申请市征拆处走相关工作程序，大大延误了征拆时间。
5征拆协调配合机制不健全。征地拆迁工作中，安置点的确立、安置点的基础设施建设、司法强拆、被征地农民的思想政治工作等，涉及多个部门，多级政府，必须要有强有力的协调配合机制。我市征地拆迁过程中，虽然也有协调，但没有形成协调配合机制，往往是“一事一议”，且大多遇到了阻力才议，事前不议，事发才议，严重影响了征拆工作的进度和质量。

6、失地劳动社会保障不落实。根据湖南省人民政府《湖南省人民政府办公厅关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》（湘政办发［2005］53号）、《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（湘政办发［2007］35号）、《关于做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（湘劳社工字［2008］18号）等文件精神，都对妥善解决被征地农民的基本生活和长远生计问题做了要求并提出了指导性意见，强调要严格执行《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）文件中关于“社会保障费用不落实不得批准征地”的规定，而我市目前尚未将此严格落实，仍未建立失地农民社会保障体系。
五、构建益阳市征地拆迁服务体系的建议

1理顺机构和管理体制。一是理顺机构和管理体制，配齐工作力量。建议成立市征地拆迁事务处（副处级），加挂市人民政府征地拆迁办公室的牌子，为财政全额拨款事业单位，归口市国土资源局管理。市征拆处的人员定编25人为宜，其中征拆一科、二科、三科分别为5人，综合科、法规科各3人。人员来源采取国土资源局内部调节和公开考选相结合的办法解决。经费来源采取财政拨款与按政策收取征地拆迁服务费相结合的方式解决。二是规范征拆工作程序。中心城区征地拆迁必须统一规范。要明确规定，中心城区所有集体土地上的征地拆迁主体是市征拆处，必须实行“四统一”，即：由市征拆处统一发布征地拆迁公告、统一丈量、统一补偿标准、统一核算补偿费用。具体实施由“三区”和有关办事处、村密切配合，既依法办事，又形成合力。

2建立协调配合机制。建立征地拆迁工作协调联席会议制度。由市人民政府分管领导牵头，市征拆办具体组织，市国土资源局、市房管局、市规划局、市建设局、市信访局、市公安局、市中级人民法院、市电力局、市自来水公司、“三区”等单位参加，定期召开征拆工作协调联席会议，商讨协调安置定点、安置点基础设施建设、司法强拆等有关工作。要加强乡（镇）人民政府、街道办事处、社区的工作责任。市政府将征地拆迁工作列入“三区”政府工作目标考核内容，建立拆迁安置责任追究制度和奖励制度，像落实计划生育工作责任一样加强提高基层政府对拆迁工作的责任感。市征地拆迁安置工作管理办公室要加大对被拆迁人所在乡（镇）人民政府、街道办事处和社区的考核力度，督促落实征拆责任。

3建立社会保障机制。湖南省劳动和社会保障厅、湖南省国土资源厅于今年二月二十五日联合下发了《关于做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（湘劳社工字［2008］18号）。通知要求各地尽快对城市规划区内被征地农民的养老保障方式作出明确规定，（国发［2006］31号）文件中强调“社会保障费用不落实不得批准征地”。而益阳市尚未建立失地农民社会保障体系，加上缺乏就业创业技能，没有明确的未来预期，结果导致相当一部分拆迁户心理失衡，不配合政府和部门的工作，造成项目建设环境不优。我们建议一是要加紧制定失地农民社会保障方案。尽快出台失地农民养老保险、医疗保险办法，为他们解决后顾之忧。要加快完善失地农民转为城市社区居民的管理衔接。二是要建立失地农民就业培训机制。政府设立专项资金，采取免费培训等方法，提高失地农民的文化素质和职业技能，使其有能力自谋出路。同时，政府要加强拆迁安置点公益性岗位的开发，努力拓宽失地农民的就业空间。

（作者单位：益阳市国土资源局）