很多时候，农民追求和维护利益并不总以个人的面目出现，而是有了更多的组织行为。活跃于农村社会中形式多样的民间组织，就是代替农民表达、维护和实现利益的重要工具和载体，这是改革开放以来农村社会变迁过程中一个极为引人注目的现象，但由于种种原因被淡化或遮蔽了。农村民间组织的发展和行动，不仅仅影响了农业生产经营方式，而且深刻地改变了农村权力结构，培养了农民的公共意识和民主精神，而后者，正是农村民间组织对基层民主发展的特有贡献，也是应该着力挖掘和总结的一面。

一、农村民间组织的发展历程

农村民间组织，通常是指农民为了维护自身利益，在农村地区自发成立的经济、政治、文化等非营利性的中介组织和社会团体。根据农村民间组织的职能，可以将它们划分为权力组织和服务组织两大类，权力组织主要有村民委员会、村民代表会议、民主理财小组、治调会、民兵营等，扮演着管理村民生活的权威角色。服务组织有农民专业合作组织、文化艺术类组织、用水户协会、老年协会、维权组织等，主要为增加农民收入、丰富农民精神生活和维护农民的基本权益服务。
在中国漫长的王权专制社会，国家对基层社会的控制力是很有限的，历来就有“皇权不下县”的说法。不过这也是无奈之举，因为在那个交通很不发达、通讯手段落后的条件下，政权的每一步下移，都会增加相当多的行政成本，这又是以田赋收入为主体的国家财政所无法承受的。所以，在绝大部分时期，农村社会实行的是“地方自治”，其治理活动主要依靠以乡绅为主体的农村民间组织来进行，这种格局一直延续到新中国成立。虽然国民政府在20世纪上半叶曾经有意识地加强基层政权建设，推行各种“乡村建设运动”，在农村设立具有派出性质的村公所，但农村中的民间组织并未完全消失,诸如庙会、宗亲会、祠堂、乡贤会、民团、各种名目的互助基金会等在大多数农村中依然存在，并继续发挥重要的影响。
新中国成立后，为了从农村汲取资源以更好地支持工业建设，国家权力加强了对乡村社会的渗透，在农村普遍推行合作化和人民公社化运动，整个农村社会被强力整合到国家框架之中，实行“三级所有，队为基础”，基层政权组织也就成为农村社会中唯一合法的组织，原有的各种自治型民间组织或被取缔，或被具有国家政权性质的各种党政和人民团体的基层组织所取代，农民自发成立的民间组织基本上不复存在。
改革开放以来，中国社会结构变迁的一个重要方面，就是国家权力在多个领域的作用逐渐隐退，与之相应的则是具有独立自主性的社会实体活动空间的扩大。随着家庭承包制的推行，农民的利益意识迅速觉醒，个人选择日渐多样，并产生了自发组织化的行为取向，大量农村民间组织如村民委员会及其附属组织（村妇联、共青团、治调会、计生协会等）、农民专业合作组织、公益性组织、文化艺术类组织、农民维权组织、老年协会、宗教组织、环境保护组织等开始产生和发展。在有的地方，农村宗族势力也卷土重来，以新的面目开始复兴和壮大。这种农民自发组织化的现象，自上个世纪90年代以来显得愈加突出，组织种类日益增多，活动范围不断扩大，对农村经济、政治和文化发展的影响力也就越来越大。迄今为止，对我国农村民间组织尽管还没有正式的统计数字，但保守的估计应该至少在300万个以上。

二、农村民间组织与基层民主发展的内在关联

1农民的自发组织化是基层民主的起点。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村务公开，是我国现行基层民主制度的主要内涵，已为全社会所熟知。但是，这一款成套的、比较成熟的民主机制与程序，并不是从天而降的，它同一切制度变迁一样，也是一个在原点基础上不断实现自我强化的过程，而它的原初起点，正是改革开放与家庭承包制推行以后农民的自发组织化，自发组织化的最直接动机，又是对人民公社撤销后农村社会治安恶化、秩序混乱的自救。1979年年底，广西宜州市合寨村160多个农户为了解决多头耕牛被盗、乱砍滥伐严惩的问题，用无记名投票的方式，选举产生了本村的治安带头人，随即又订立村规民约，组织治安联防，集资办公共事业，开始实行全村村民自我管理、自我服务的新型治理模式。因此，合寨村也就成为我国村民自治的发源地。
2为农民开辟了更多表达利益诉求的通道。从理论角度来讲，村民自治组织是农村社会中规模最大的民间组织，应该成为农民表达意见建议和利益诉求的主要渠道。但是，现实经济、政治条件制约和削弱了村民委员会的这种功能。改革开放以后，虽然农村经济结构和经营体制发生了变化，农村内部日渐活跃，可长期以来形成的城乡二元结构没有变，农村支持城市的资源输送机制没有变，相反的，事权却在一层一层下移，责任也就一层一层压下来，村民自治组织也就成了一级“准政府”，而面对村民的利益诉求，村委会的领导也就有了趋利避害的理性选择，绞尽脑汁把矛盾消灭在当地，消灭在萌芽状态。在利益受损而又得不到正常表达和解决的情况下，村民们就开始寻求自发联合，让组织为自己撑腰，于是，农民维权组织开始大量涌现。这种现象在上世纪90年代中期之后日益突出，因为农民负担也就从那时起日益沉重。如，2003年1月22日，湖南省衡阳县27名“减负上访代表”商议成立农会，以维护农民的合法权益；河北农民自发起草《农会法》以缓解农民与各级政府工作人员的矛盾，代理会员的行政侵权诉讼等等。通过维权组织，农民的利益诉求得到了顺畅表达，基本权利得到了维护，增强了农民的谈判分量，也成为农村社会特有的“稳压器”。此外，农村中的专业合作社、老年协会、文艺团体等民间组织在各自的章程中，往往都会把“维护成员合法权益”作为一项基本的职责。农村民间组织的成立和活动，虽然没有现成的法律法规作依据，也没有到民政部门登记注册，但通常情况下得到了乡镇政府的默许甚至支持，提出的意见和要求也会受到应有的重视。因为在基层政府看来，农民有组织的利益诉求行为比个人越级上访要理性、平和得多，应对也就容易得多。
3逐步改变着农村社会的权力结构。美国政治思想家罗伯特·达尔有一个著名的论断：“多元权力结构是民主政治的基础。”用这句话来分析我国的农村基层民主发展过程也很适用。上个世纪90年代，是农村民间组织如雨后春笋般蓬勃发展的“黄金十年”，特别是那些旨在带领农民规避市场风险、实现捆绑增收的专业合作组织，在经历市场大潮的洗礼后不断走向规范和成熟，在农民中有着强大的号召力和影响力。也就是在这段时期，《村民委员会组织法》在全国普遍实施，不再是“试行”；乡镇政府与村民委员会之间的“指导”关系以法律的形式固定了下来，过去指定或下派候选人的行为再也不被村民认可。一方面是农村民间组织大量涌现，村中“能人”、“强人”辈出；另一方面是老百姓选人的权力越来越大，村委会主任位置再也不是“铁打的交椅”，谁都有坐上去的机会。这样一来，过去自上而下指定的一元权力结构就逐步向自下而上获取的多元权力结构转换，活跃于农村中的各种民间组织，只要能获得村民的拥护和支持，都有可能当选村民自治组织的负责人。农村选举竞争性的增强，不断打破单一的乡村权力结构，从而促进基层民主制度日益走向成熟。
4能有效监督和制约行政权力的滥用。由于农村民间组织植根于乡土，远离基层政权的控制，使它天然就具有监督公共部门、维护社区利益的特性。相对于村民委员会的双重角色、双重态度来说，民间组织在监督政府行为方面顾虑就会少得多，制约权力滥用也就会更加有力。因为它代表的是组织内成员的利益，就可以很容易地将单个农民力量汇聚起来，形成强大的团体力量，有效监督和制约行政不作为、乱作为或是假作为行为。在这方面体现最突出的就是农村中的专业合作组织和民主理财小组。目前，全国农民专业合作组织已达140万个，其中有一定规模、运行比较规范的有14万个，这些组织不仅带领农民规避市场风险，而且通过谈判来抵抗政府的“逼民致富”行为。2000年，北京密云县太师屯镇引进了一家葡萄酒酿造企业，镇政府发动种植葡萄，并承诺三年内葡萄收购价不低于2元/公斤。但因为市场原因，葡萄收获时公司只以1元/公斤的价格收购，为此，镇里的9个葡萄合作社推举代表以葡萄协会的名义与镇政府多次谈判，要求按照原定价格收购，最后政府迫于强大的压力，不得不每公斤补贴农民1元钱。又如，目前农村地区均设有由农户代表组成的民主理财小组，定期对村里的经济往来和帐目进行清理审查，并将结果如实公布，很大程度上制止了村干部腐败。 {Ky:PAGE}
5能增强农民的合作精神和民主素质。从现实情况来看，民间组织不仅能对抗行政权力的为所欲为，也能制约肆无忌惮的个人主义，它能较好地将个体公民整合到有共同目标的组织中来，培养他们的合作精神，进而促进团结。同时，自愿结合的组织还能够提高组织成员的民主素质，从而具有重要的民主教育功能。正如美国政治学者彼德·伯格和理查德·纽豪斯所说：“社团创制法律，选举官员，开展辨论，倡议行动进程，这就履行了民主学校的功能。”这是因为，农村民间组织能够扩大农民的政治参与，推动政治社会化的进程，刺激农民参与政治活动的热情，使农民在组织环境中树立权利意识和民主精神，并学习到具体的民主技巧和方法，从而有力地推进基层民主发展。

三、构筑农村民间组织服务基层民主的优良外部环境

以上对农村民间组织和基层民主发展内在关联的分析，是在民间组织趋于规范和成熟的前提条件下进行的，带有一定假设的味道，代表着我国农村民间组织和基层民主良性互动的发展方向。但是，我国农村民间组织还远远没有走到规范和成熟的地步，对基层民主发展还没有起到应有的作用，不但具有“官民二重性”，独立性不强，而且运作不够规范，发展不够平衡，具有明显的过渡特征。因此，要更好地发挥农村民间组织的民主功能，各级政府部门必须努力构筑优良的外部环境。
1培育和发展农村民间组织。在农村社会中，农民的自组织力量无时无刻不在产生、发育和壮大，有的因为受到重视与保护，由自组织力量转化成民间组织实体，而有的却由于缺乏生长、发育的外部环境，迟迟不能成为发挥现实功能的民间组织。这就有一个对农民自组织力量进行保护和培育的问题。正如社会学家陆学艺所说：“没有农民的组织化，就不可能实现农村现代化。”因此，对于农民自组织力量，各级政府都要用一种理性、平和、务实的态度去看待，不要总把社会自发组织化视为一种对抗政权的异己性力量，而恰恰要将其看成推进基层民主、促进社会和谐的建设性力量。要进一步降低注册登记门槛，抓紧出台扶持性政策，积极培育和发展旨在促进群众增收的经济合作类组织，旨在为群众提供公共服务的社会公益类组织，旨在丰富群众精神生活的文化艺术类组织，旨在表达利益诉求的维权类组织等等，为民间组织蓬勃发展创造宽松的政策环境。要大力推进政社分开、管办脱钩，实现民间组织领导人自选、经费自筹、活动自主，为民间组织更好地发挥作用创造体制条件。要加快民间组织专门立法，目前已经出台的只有社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例、基金会管理条例等几个条规，最基本的社团法、商会法、行业协会法、公共服务组织法等都尚未出台。为此，要在对已有法律法规修改完善的基础上，抓紧制订专门性的法律法规，为农村民间组织更快地生长发育、更好地发挥作用提供法制保障。此外，对于农村民间组织的规范化要求不能过高过急，不能用管理城市民间组织的那套思路和办法来管理农村民间组织，而要坚持循序渐进的原则，让各式各样的“草根组织”随经济社会发展和农民民主素质提高而稳步走向规范和成熟。
2健全村民自治机制。村民委员会是目前我国规模最大的农村民间组织，理应成为推进基层民主的主要组织载体。这几年，随着取消农业税、实施新农村建设，农村公共产品的供应主体在逐层上移，相应的，村民委员会的职能也正在向自治组织理性回归。但是，还没有完全归位，还没有真正实现农民自我教育、自我管理、自我服务的自治格局，这一方面需要基层政权放松管制，另一方面也需要村民自治制度不断实现自我完善。对基层政府来说，当前要进一步转变政府职能，把主要精力放到公共服务和社会管理上，逐步弱化经济发展、尤其是招商引资的职能，尽量减少因非理性的“逼民致富”给村民自治组织造成行政压力。同时，在基层党组织建设上，要坚持科学设置、区别对待的原则。对于民间组织中党员人数超过3人的，应该建立党的基层组织；对于不足3人的，可挂靠到村支部或其他民间组织党支部；对于没有党员的，也不要作发展党员的硬性要求，更不要下达发展指标和任务，尽可能地让民间组织自由生长、自主发展。对村民委员会来说，就是要进一步健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，保障村民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。在制定和实施村级发展规划，要广泛征求群众的意见，该由全体村民决定的就由全体村民决定；办村里的公共事务和公益事业，要充分调动群众的积极性，引导群众参与到建设中来；要推行村务公开、民主理财，广泛接受群众的监督。村民自治制度的完善，本身就是农村基层民主发展的生动实践，同时也能为其他民间组织发挥民主功能起到很好的示范和导向作用。
3公平对待各类农村民间组织。农村民间组织数量众多，种类繁多，规模有大有小，功能有强有弱，在农民心目中的影响力也就不尽一致。但是，不论何种民间组织，它既然能够产生并生存发展下去，就肯定有它存在的价值，能够代表一部分群众的利益。所以从这个角度来说，各种农村民间组织在政治地位上应该是平等的，不存在谁强于谁、谁统治谁的问题。落实到现实工作中，就要求基层政府公平对待各类农村民间组织及其行为。在农村选举上，要顺应民意。目前，越来越多的民间组织负责人开始走上村干部岗位，这是由群众的意愿和态度决定的，是基层民主不断发展成熟的表现。基层政府要尊重群众的选择，不能横加干涉，更不能象过去那样指定候选人。在进行沟通时，要平等对话。民间组织的维权意识一般都比较浓，利益诉求也就比较多，基层政府免不了要与之协商对话。这时，基层政府就要摆正自己的态度，与民间组织进行平等沟通、平等谈判，而不能以种种理由拒绝、压制民间组织的利益诉求行为。在协调利益关系上，要科学调节。在农村民间组织之间，会经常出现利益冲突和纠纷，这时，基层政府应该采取中立态度，不能充当某个民间组织的代言人，并积极引导农村民间组织互动博弈，沟通协商。对于明显处于弱势的一方，基层政府还应该鼓励他们组织起来与对方谈判，为他们表达利益提供更多的渠道和更好的途径。在此基础上，基层政府作为第三方来进行行外部控制与调节。这样一来，既能妥善协调民间组织之间的矛盾和冲突，又能有效避免政府卷入利益纷争。对于民间组织来说，这种利益协调的过程，也是增强规则意识、培养民主素质和学习谈判技巧的过程。
4塑造公民文化。人们普遍认为，高素质的公民是民主政治的必备条件，参与型的公民文化是民主政治的文化基础，反之，消极公民是民主政治的障碍，顺从的或地域的臣民文化，不可能哺育民主政治。对于中国来说，民主制度仍然是一种崭新的制度，它缺乏本土的文化基础，支撑庞大帝国体系的政治文化基础，是源远流长的儒家政治文化，重伦理、轻制度，重人治、轻法治是其中的核心内涵。特别是农村地区，受长期以来城乡政治非均衡发展的影响，传统政治文化因子直到现在仍在农民头脑中根深蒂固，公民文化更为欠缺，培育的难度也就更大。塑造公民文化，除了农村民间组织提供的内部环境外，还必须有整个社会提供的大环境。所以，在公民文化塑造的方法和手段上，应从理论和实践两个方面展开。理论上，要结合农村的实际特点，以法制夜校为主要载体，加强对农民自由平等、民主法治等现代政治意识的培育，让农民尽快掌握基层民主发展的主要内涵、运行方法和操作规则。在实践上，创造农民能够切身体验和感受的机会。如严格按法律规定组织村民委员会选举，并切实尊重农民的选举权，定期召开村民代表会议决策村务，组织农户代表对乡村干部进行评议等等，使广大农民在实践中学习和体会，民主政治素质不断得到提高。