近年来，娄底市委、市政府按照科学发展观的要求，调整政法综治工作思路，实施“预防为主”战略，着力从源头上化解矛盾和控制犯罪，收到了明显成效，出现了“一降两升”的良好局面，即：刑事发案下降，公众安全感和政法队伍形象明显上升。2006年、2007年、2008年1—9月全市刑事发案数分别与上年同比下降了19%、103%、126%，其中2007年度的大要案件比上年下降了252%，命案下降了358%。在全省公众安全感和政法队伍形象抽样调查中，我市从2006年起甩掉了多年位居全省末位的落后帽子，并连续三年稳步上升。实践证明，实施“预防为主”战略是政法战线落实科学发展观的必然选择，是娄底由乱而治的转折点。

一、确立“预防为主”思路是娄底政法综治工作贯彻落实科学发展观的必然要求

娄底是在改革开放的春风中建设和发展起来的年轻城市，自设立地级建制以来，社会治安局势一直较为严峻。其原因：一是产业结构的影响。娄底是以能源和原材料为主要产业，工矿企业多，改革开放后，大量的资源纠纷矛盾涌现，加上产业粗放，从业人员素质相对较低，尤其是在企业改制中，由于改制成本低，政策不配套，大量利益矛盾被推向社会，下岗人员再就业难度大，引发大量违法犯罪源。二是民风影响。娄底历来民风彪悍，有血性、重感情、讲义气，历史上产生过不少悍将，也产生过不少厉臣及亡命之徒，梅山文化中“千年不归王化”的生活，渗透到社会生活的各个层面，如得不到正确引导，极易引发犯罪及越级上访、闹事等。三是犯罪源影响。娄底是与原邵阳地区分设而建立起来的，湘中娄邵一直是全省“严打”与整治的重点地区之一，犯罪基数相对较大。到了上世纪九十年代，娄底的治安问题特别突出，流氓大闹娄底宾馆案、交通岗亭和多处公共场所系列爆炸案、涟源“三甲事件”、涟源以谭和平为首的“4·19”涉黑大案等具有重大影响的案件和事件频发，在世人心目中，全是一片“血风腥雨”、“谈娄变色”，省里甚至中央都把娄底作为社会稳定和治安问题的重灾区对待，每遇大案的查处，都是省里甚至中央派出相当级别的领导带领工作组坐镇指挥督办。
严竣的社会治安和社会稳定局势，使我市政法部门长期承受“严打”的重压。自1983年以来，中央和省、市部署的“严打”集中统一行动一个接一个，娄底政法部门全警动员，全力投入。近20多年来，每年刑事处罚人数在2000-3000之间，加上治安处罚人数，有的年份上万人。
但是，“严打”毕竟不是解决社会治安问题的唯一手段。娄底的“严打”斗争虽然成效显著，但社会治安与稳定局势仍然严竣。2005年，全市刑事立案达12300起，比设立地级建制的1978年的1754起上升了601%，比1983年的2492起上升了394%，比1992年的4919起上升了150%，比2003年的8985起上升了36%。同时，长期频繁的“严打”产生了一些负面效应：一是重打轻防，基层基础工作严重滞后。二是打击越多，社会对立面越多，犯罪源越来越多。打击是一柄“双刃剑”，打击量越大，党和政府及政法机关的对立面越多，社会满意率越低，越不利于社会主义和谐社会建设。三是为“严打”而“严打”，降低了办案的社会效果。过分强调“从严从快”打击处理，忽视了“宽严相济”的刑事政策的运用；片面追求打击数量指标的完成，导致一遍又一遍的全面摸排，一批又一批的大抓大判。造成矛盾激化，完全偏离于以人为本的科学发展观。
针对这种状况，作为市委主管政法工作的负责人，通过对全市治安状况的调查与分析，我清醒地意识到：“严打”方针的提出，根植于计划经济体制，随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，社会结构发生了深刻变化，出现了社会利益化与利益博弈的新格局，大量利益矛盾及社会消极因素成为违法犯罪的诱因，即大量的“罪源”转化为“案源”。控制“罪源”向“案源”转化，根本的措施是加强社会控制和管理。娄底的政法综治工作如果继续以“严打”为荣、以关人为荣，工作重心仍然停留在破案、关人上，治安状况将步入越来越严重的恶性循环，全省“倒数第一”的被动局面将无法改变，今后我们将无法向历史、向全市人民交待！通过大量调查研究，以对历史负责、对人民负责的态度，下决心调整思路、转变观念，将工作重心转移到治安防范上来，积极落实预防为主方针，努力控制乱源、减少发案、减少关人、减少社会对立面，强力推进平安娄底、和谐娄底建设步伐。这一工作思路的调整，是我市政法综治工作发展的必然选择，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。

二、加强基层基础工作的系列活动开启了娄底政法综治工作的新局面

“预防为主”思路的确立，具有重大历史意义，开启了全市政法综治工作的新局面。按照这一思路，从2004年以来，娄底市委、市政府及相关职能部门针对娄底综治基础工作薄弱的实际，强力部署开展了加强综治基层基础工作的系列活动，全市上下形成了抓基础工作的压力与氛围，许多基础工作从无到有，逐步建设与完善，收到实效，形成特色，社会治安与稳定工作开始步入良性发展的轨道。
2004年10月，市委办、市政府办印发了《娄底市开展全面加强社会治安综合治理基层基础工作集中活动实施方案》。通过为期三个月的集中活动，全市93个乡镇和街道办事处都建立和健全了综治组织网络和经费保障机制，并强化了基层派出所、司法所、法庭建设和群防群治队伍建设，使基层综治工作有了基本的工作阵地和保障。
2005年度，全市部署开展了三大基础工作：一是社区建设。改革开放以来，娄底城镇建设发展很快，城区面积迅速扩展，城镇人口快速增长，而社区服务管理功能建设严重滞后，部分城区不仅没有“社区”，而且连街道名称和门牌号码都没有。对此，市委、市政府专门成立了社区建设领导小组和办公室，制定了工作方案，市综治委制定下发了《关于加强社区治安综合治理基础工作的意见》。其中娄底中心城区划分为46个社区，全体市级领导每人挂点帮扶一个社区，全体市、区属机关企事业单位联点帮扶所在社区。全市共筹集社区建设资金两千多万元，基本完成了社区办公用房建设，建立健全了包括社区警务室在内的“四室六站”等服务管理机构网络，使社区具备了基本的服务管理功能。二是加强基层人民调解工作。市委、市政府下发了《关于进一步加强人民调解工作的意见》，市综治委同时下发了《关于开展加强基层人民调解工作集中活动的实施方案》，对全市基层司法所建设、村级调解组织网络建设、调解员配备及培训与工资待遇、调解工作机制与基础设施建设等进行了强制规范和落实。当年，全市70%的乡镇、90%的村达到了“四无”（无因民间纠纷调处不当而引发的民转刑案件、自杀案件、群体性械斗、群体性上访）目标。三是贯彻落实国务院《企业事业单位内部治安保卫条例》。市委办、市政府办下发了《关于贯彻落实〈企业事业单位内部治安保卫条例〉的实施意见》；市政府确定市级重点保卫单位75家；公安部门对全市2000多家内保单位分管内保工作的负责人及保卫人员进行了分级培训，并逐一督查落实内保措施等。当年，全市内保单位的可防性案件下降了37%，其中市级重点保卫单位下降了59%。 {Ky:PAGE}
 2006年是全市综治基层基础工作攻坚克难并初显特色的一年。一是启动了流动人口和出租房屋的清理整顿工作。市政府办下发了《娄底市出租房屋和流动人口清理整顿工作实施方案》，召开了高规格、大声势的全市出租房屋和流动人口清理整顿工作动员大会。市、县、乡逐级成立了由政府主要负责人挂帅的清整领导小组，组建了专门办公室，投入了大量人力和财力进行清查登记和规范管理。通过两年多的不懈努力，我市已走到全省前列，有效控制了社会乱源，促进了社会治安和计划生育工作，为推进新形势下的社会管理发挥了积极作用。二是对基层综治工作进行了指导与规范。市委政法委、市综治办首次举办了全市乡镇综治办主任业务培训班，对基层政法综治工作进行了规范指导，并推出一批典型示范乡镇。三是总结推广典型经验，初步形成了基层基础工作的特色品牌。9月，市综治委在双峰县召开全市综治基层基础暨调解工作现场经验交流会议，总结推广双峰县“四个一”（一个矛盾纠纷调处中心、一个基层“平安协会”、一条民情热线、一个快速反应分队）的矛盾纠纷大调解工作模式。这一工作模式被省综治委在全省推广，并载入中央《综治年鉴》。12月，市综治委在新化县召开全市“民主法治示范村（居）”创建工作现场经验交流会，推广桑梓镇洪潮村实行村民自治、创建“民主法治示范村”的典型经验。2007年7月，市综治委又在涟源市召开综治基层基础工作现场经验交流会，推广涟源市“以村为主创建平安农村”的典型经验，这一经验也被省综治委推介。
2007年度，在进一步落实综治基层基础工作措施的同时，重点加强了政法队伍建设。一是深入开展社会主义法治理念教育，整顿作风纪律。7月19日，召开了全市政法队伍建设工作会议，提出了八个方面整顿重点；市委政法委制定下发了《关于加强政法队伍思想作风建设的暂行规定》。全市各级党委政法委和各级政法部门按照市委政法委的统一部署，认真查摆整改并全面开展思想作风和纪律整顿，市委政法委开展明查暗访，督办查处了一批干警违法违纪案件，直接参与查处了市交警支队驾管所少数干警“提篮子”等问题，收到了明显成效。二是以执法为民、服务群众为核心，开展警民联系活动。市委政法委制订了《娄底市政法干警联系群众工作制度实施办法》。全市3846名在职在岗政法干警联系群众34406户，拉近了政法干警与群众的距离。三是加强了政法综治宣传工作。全市向群众免费发放《治安防范手册》40余万册，在市内各新闻媒体开设了《平安娄底》专题栏目，开展了“人民满意的十佳政法单位和十佳政法干警”评选活动等，使群众对政法机关的满意度不断提升，警民关系进一步密切。
2008年以来，以奥运安全保卫工作为重点，全面深化了各项综治基层基础工作。反恐怖袭击工作、治安巡逻防控工作、维稳及矛盾纠纷排查调处工作、涉法涉诉信访工作、领导干部“开门大接访”工作、流动人口服务管理工作、农村及社区警务建设工作、禁毒与禁赌工作等等，都以前所未有的力度强力推进，真正形成了“预防为主”的大综治工作格局。

三、“两大工程”建设奠定了平安娄底的基础

在近5年来的平安创建工作中，娄底突出公众安全与社会稳定这两个重点，大手笔，大投入，实施了社会治安“大防控”体系建设和社会矛盾“大调解”工作机制建设。这两大工程建设是“平安娄底”系统工程中的重要基础工程，对于控制发案，从源头上化解社会矛盾，效果十分显著。
1犯罪控制工程——“大防控”体系建设
治安防控体系是防止“罪源”转化为“案源”的一项社会系统控制工程。我们结合娄底实际，强力推进了四大系统建设，初步建立了全方位覆盖、全时间运作的立体防控体系。
（1）治安巡逻防控系统。主要建立了三个层面的巡逻体系：一是中心城区的主街主道，由政府出资、综治协调、公安主管，组建专业巡逻队，加强街面控制。二是乡镇、街道办事处组建专业巡逻队，对城市小街小巷及建制镇区因地制宜地实行巡逻防控。三是各专业市场及城市社区、重点村建立群防群治巡逻队，实行重点防控。
（2）城区治安电子监控系统。这项工程对于运用现代科技手段遏制犯罪，提升我市的社会控制能力和管理层次，具有重要意义和作用，将成为我市犯罪预防工作中的又一项标志性工程。市政府将工程建设列入政府为民办实事的内容，娄底城区、涟源市、冷水江市、新化县的治安电子监控工程已完成规划设计、技术论证、设备选型及工程招投标等工作，目前正在施工建设中，今年底可全部投入运行。全市总投资达2460万元，建前端监控点568个，一级监控平台9个，全市总监控平台1个，并将各机关、企事业单位的监控设施逐步并网，形成整合优势。
（3）社区和农村警务系统。按照“在城区，一个社区设立一个警务室，每1000户或3000人配备1名社区民警；在农村，每6-8个行政村或1万常住人口划分为一个警务区，设置警务室，派驻一名民警”的要求，规划四年（2006年-2009年）完成社区与农村警务建设任务。
（4）内部单位自防系统。以贯彻落实国务院《企业事业单位内部保卫条例》为契机，以综治目标管理考评奖惩为推动力，逐步建立健全了机关、企事业单位内部自防系统。各单位的治安防控责任意识、内保工作机构与力量配备、内部管理制度、物防与技防设施建设等逐步加强，可防性案件大幅度下降，一批原多发案单位，通过整改后逐步改变面貌，有的成了内保工作先进单位。
2矛盾化解工程——“大调解”工作机制建设
“大调解”工作机制，是2004年以来，针对娄底社会矛盾高发、多发态势，全市各级各部门特别是政法综治工作部门为主，在集中解决大量历史遗留矛盾的同时，逐步探索建立起来的社会矛盾新型化解体系。这一机制秉着以人为本、科学执政的态度，整合社会各方面的力量，综合运用多种调解手段，立足于将社会矛盾解决在萌芽状态，化解在基层，维护社会稳定，促进社会和谐。“大调解”工作机制主要包括三大运行机制。
一是各级领导干部“砍土分方，包案调处”制度。在集中调处信访突出问题中，我市首创“砍土分方、领导包案”做法，得到中央联席办的肯定与推介。从市、县、乡、村到各部门单位，对矛盾纠纷实行“一月一排查，一月一交办，一月一通报”，对重点问题实行“一名牵头领导、一个责任单位、一套工作班子、一个调处方案、一包到底”的调处模式。2004年以来，全市43名市级领导、181名县级领导都分别承担包案任务，调处重大疑难案件747起；市和各县市区两级政法部门领导干部包案处理涉法涉诉案件1326起，大量历史遗留矛盾和疑难问题得到有效化解。
二是人民调解、司法调解、行政调解相结合“三调联动”工作机制。在充分调查研究的基础上，市综治委制定下发了《关于构建人民调解、司法调解、行政调解相结合的大调解机制的意见》，市里和各县市区成立了“三调联动”领导小组办公室，制定了工作规范。结合推广双峰县“四个一”大调解工作模式，全市各乡（镇、办）建立了“矛盾纠纷调处中心”，有效整合力量，对矛盾纠纷实行“集中受理、分流指派、联合调处、有效督办”，大量纠纷矛盾被及时化解在基层，解决在萌芽状态。
三是维稳信访工作责任制和责任追究制。不断完善维稳信访工作体系，规范工作制度，明确工作责任，严格责任追究。市里先后制订了《娄底市维护稳定工作责任查究规定》、《娄底市信访工作责任查究规定》，完善了《娄底市社会治安综合治理考评办法》等，对工作不负责任的单位领导实行诫勉谈话，对出现重大问题或考评不合格的地方和单位实施“黄牌警告”或一票否决。