1988年8月，湖南省委、省政府批准怀化为湖南的山区开放开发试验区；1990年11月23日，国务院批准湖南怀化地区建立农村改革试验区，主要承担为山区综合开发与改革探路的任务。本文对怀化地区山区综合开发与改革试验进行回眸和探索，望能对今后“农业发展、农民增收、农村稳定”起到一定的作用。

一、怀化山区建设全国农村改革试验区工作回眸

怀化位于湖南省西南部，为云贵高原向湘桂丘陵过渡的中山区，有雪峰和武陵两大山脉贯穿全境，其中雪峰山是我国地形第二级阶梯向第三级阶梯过渡的标志之一。目前，全区辖10县1市1区1管理区，面积276万平方公里。全地区有耕地面积2513万公顷，山地220万公顷，是一个“八山一水一分田”的典型南方山区。如今的怀化交通区位优越，生态环境优美，文化底蕴深厚，被誉为“大西南桥头堡、古建筑博物馆、原生态植物园、多民族文化村、杂交水稻发源地、抗战受降纪念地”，自古就有“滇黔门户”、“全楚咽喉”之称，也是湘鄂渝黔桂五省（市、区）结合部的区域中心。
山地开发是西部开发的重点。湖南省怀化地区通过实验建立起了以完善山地产权制度、山地使用权流转制度、山地管理制度等为主要内容的山地制度，调动了山地开发的积极性，优化了山地资源配置，提高了山地经营的经济效益。十余年的制度试验和政策储备，对西部开发中的山地开发无疑是一笔宝贵的财富。为此，农业部农村经济研究中心西部开发课题组对怀化地区山地制度建设试验中山地制度的演变、产生的问题、试验方案的提出、实施步骤和过程、试验内容及其效果等情况还进行了实地调研。
在试验区建设过程中，怀化动员和组织全区广大干部群众，掀起了大规模开发山地的热潮，围绕山地开发面临的新情况、新矛盾，进行了五项改革试验：
1山地制度建设改革试验
这项试验是针对山地大规模开发与山地使用权分散、碎化的矛盾，以及由于山地产权关系不清、在自发流转中引发的种种不规范行为而进行的。先后经过点上试验、中间试验和推广应用，初步建立起了以长期租佃制完善承包制的产权制度、多种形式的山地使用权流转制度、较为完善的山地管理制度等为主要内容的现代山地制度，并逐步建立了山地使用权流转市场体系，优化了山地资源配置，提高了山地的经济效益和社会效益。全区在当时十余年里山地流转面积10000万亩，开发山地面积800万亩，其中1991年至1995年流转面积580万亩，开发山地面积486万亩。
2多种开发形式改革试验
伴随着山地开发，全区农村出现了26万多个新型的多形式的经营组织，它们具有较强的活力，但初期在产权关系、制度建设、运行机制、内部分配以及政策环境上存在着许多缺陷。该试验主要从三个方面展开：一是构造激励多元主体投入山区综合开发的政策环境。如肯定党政机关示范性开发，鼓励和保护大户开发，吸引外地企业来怀开发等。二是大力发展六种规模经营组织形式，即股份合作企业、开发公司、专业生产合作社、私营企业、乡村集体企业、专业工程队。三是从每类企业中选择2—4个进行试点，完善和规范企业制度。
3小城镇体制建设试验
经过几年时间的试验，已取得阶段性成果。一是打破了城乡隔绝的二元体制。1991年到1996年初，全区已有15万多农村剩余劳力转移到城镇就业，获得城镇户口的有5万多人。二是改革了城镇投入体制。全区获得城镇户口的农民，直接交给当地政府用于城镇基础设施和自身保障体系的资金达12亿元，所有进城农民投入城镇建设的资金在10亿元以上，加快了怀化城镇建设的步伐。三是为进入城镇并获得城镇户口的农民，初步建立了以供应平价粮、油、副食，子女入托、入学，参军、招工等为主要内容的社会保障体系。
4山区投资体制改革试验
通过制定优惠政策，激励多元主体投入山地开发；以资源作资本，实行以木集资兴林；改林业“两金一费”的无偿投入为有偿使用，林业“两金一费”是从木材销售中提出的一笔费用，全区每年约有5000多万元，主要用于造林补助费；引进世界银行贷款，全区先后从世行引进柑桔开发贷款12亿多元，全部用于规模开发；建立行业基金会和合作金融组织；实行开发山地积累工制度等，全区仅用五年时间从各方面投入山地开发资金5亿元以上，农民投入劳力、资金折合人民币7亿元以上，缓解了开发中的难题。
5科技体制改革试验主要抓了三点：一是发展山地科技开发型实体。主要是帮助、促进事业型农业科研院所和农业行政事业单位，有步骤地向科技开发实体转轨；大力扶持民营科技开发实体。如建立林业开发公司、楠竹开发公司、中草药研究所等。二是建立健全农科教体系，并利用这一阵地，设立林业、水果、药材等专业课程，对农民进行经常性科技培训。那几年每年培训在20万人以上。三是不断增加山地开发的科技含量，全区科技入户率已达60%左右。

二、怀化山区开放开发与综合改革取得的主要成效

怀化地区通过改革试验和制度创新，缓解了阻碍山区生产力发展的诸多矛盾，促进了生产要素的优化配置，使生产力与生产关系进一步融合，加快了山区综合开发、经济发展与社会进步。
1山地财富在快速增长从1991年至1995年5月内，全区开发山地486万亩，年均97万亩，比前6年的年均开发速度几乎快了一倍，在山上积累了一大批财富。据粗略测算，新开发的山地剔除土地因素之后，资产总值达408亿元，其中76万亩水果资产总值为76亿元，12万亩药材资产总值为1亿元，90万亩名优特经济林资产总值为9亿元，280万亩速生丰产林资产总值为21亿元，28万亩楠竹资产总值为22亿元。加上封山育林480万亩，积累的资产总值10亿元，共计508亿元，按全区100万农户400万农村人口计算，5年积累总值户平5000元，人平1270元。如果再加上1990年以前累计开发和历年保存的1700多万亩林木及油茶、油桐、楠竹、水果等经济林而积累下来的上百亿元资产，那么全区在山上的资产总值户平15万元，人平近4000元，这是一笔可观的财富。广阔的山地，成了怀化农村名符其实的“绿色银行”，为怀化人民加快资本的原始积累和将来实现经济腾飞，积聚了巨大的能量。
2农村经济结构在逐步优化
一是基本形成了山地与耕地并重的格局。上个世纪八十年代初期及其以前，怀化地区农村经济结构比较单一，农村人力、财力、物力主要放在人平一亩耕地和发展粮食生产上，耕地和粮食收入在农业总产值中的比重占到40-50%，林果业不到20%，没有成为农村经济的支柱。进入八十年代中期，尤其是九十年代以后，怀化在重视粮食生产、确保粮食种植面积和产量的前提下，加大了山地开发力度，农村经济朝着山地与耕地并重，山地在近期承担主要发展功能的方向发展。1995年整个农村经济中，耕地收入占31%，山地收入占39%，其他各业占30%。二是优化了开发品种结构。过去人造用材林中松杉林占90%，水果林中柑桔占85%。而这5年开发的486万亩山地，除部分油桐、油茶低改外，大部分是速生丰产林及楠竹、银杏、五倍子、金秋梨、猕猴桃、脐橙、板栗、杨梅、枣子等名优特和适销对路品种。三是提高了开发专业化、集约化水平。上世纪九十年代以来，全区新造用材林中成片面积在100亩以上的占82%，经济林中成片面积在20亩以上的占62%，靖州、溆浦、黔阳（今洪江市）等县市出现了10万亩以上的大规模连片开发。1995年全区共有专业林、果、药、茶场26万多个，由场、站和大户规模经营的面积在1000万亩以上，占整个山地的三分之一，全区基本形成了“南林、中果、北水电”的分布格局，实现了山地规模经营的重大突破。四是促进了资源加工业的发展。五年来全区工业总产值增加44亿元，其中有近70%是通过以本地资源为原料加工增值产生的。尤其是以竹木为原料的造纸、人造板及其加工系列、以柑桔、竹笋、烟叶等为原料的食品加工系列、以中药材为原料的医药加工系列、以矿产为原料的建材加工系列已初具规模，并逐步成为怀化地区经济发展的重要产业。
3农民生活在不断改善怀化掀起的山区资源开发热潮，不仅促进了“量”的增长，而且促进了“质”的提高，为全区人民带来了显著的经济效益。1995年全区亩平山地产值达到50多元，比上世纪八十年代末的20元翻了一番多，比大开发前的1984年增长近10倍。那五年，农民从山地开发中得到的收入大幅度增加。1995年，全区农民人均纯收入为1082元，比1990年增加449元，其中从山地资源开发中获得的有230元，占增幅的51%。涌现出了5万多户年收入在万元以上的山地开发典型户。全区农村储蓄余额1995年末为15亿元，比1990年增加29倍。尤其是在那些贫困山区，近年来通过开发山地，种植林、果、药，有的很快实现了脱贫致富。据统计，1990年全区贫困线以下的人口为87万人，人均年纯收入为237元，1995年他们的人均纯收入已增长到420元，处于贫困线以下的人口下降到52万人。 {Ky:PAGE}
4社会效益在相应提高
怀化掀起的山区资源开发热潮及一系列改革举措，对社会进步和城乡变革同样产生了深远的影响。一是消化及转移了大批农村剩余劳力。开放开发那几年，山区资源开发平均每年吸纳常年劳力14万个，吸纳季节性劳力32万个；同时，建立山地使用权流转制度及城镇体制改革，也为部分农民放弃山地经营进入城镇从事二、三产业提供了合法保证，加快了农村人口的转移与分流。1990年以来，全区有15万多农民离开土地进入二、三产业。以上两方面共计消化了全区剩余劳力的60%左右。二是提高了农民素质。在这场大规模的变革中，一大批农民的科技文化素质有了提高，80%以上的农户掌握了1-2门实现技术，全区在一、二、三产业里涌现出了两万多个农民企业家。尤其是相当多的农民，通过市场经济的熏陶，思想观念、价值观念、行为准则都发生了很大变化，小农经济意识日趋淡化，商品经济意识显著增强，为以后转型到市场经济打下了过渡基础。三是加快了山区城镇化发展步伐。通过改革，打破城乡隔绝的二元体制，敞开城门，一批靠山地开发实现了原始资本积累的农村能人，逐步将投资转向城镇二、三产业。据统计，那五年以来，全区10多万进城从事二、三产业的农民，累计带入资金在10亿元以上，有力地支持了城镇建设，重点新建和扩建了小城镇32个，使城镇对山区资源的加工、流通能力得到明显增强。
那五年的改革试验工作，还推动了整个国民经济的发展。全区国民生产总值增长522%;农业总产值增长226%，其中林果药产值所占比例由1990年的16%上升到39%；工业总产值增长1268%，其中从事山区资源加工的涉农工业产值所占比重由1990年的45%上升到58%；乡镇企业总产值增长660%，其中增量的70%是通过对山区资源的开发加工与经营取得的；财政收入增长170%，其中山地农业提供的财政收入在预算内财政收入中所占比重由20%上升到28%。全区山地开发保存率为96%，比前十年提高了10个百分点，森林覆盖率达到604%，比1987年普查的473%增长131个百分点，已经基本消灭了宜林荒山，耕地的水土流失大大减少。

三、怀化山区开放开发与综合改革经验探索

1山区必须走开放与改革之路，推动山区资源的综合开发
怀化地区在选择山地为突破口、大力组织林果开发的同时，实行水能、水面、草场、矿藏统一规划，配套开发，初步走出了一条“林、果、草、电、矿”综合发展的路子。当时，全区森林面积已发展到2000万亩；水果面积发展到668万亩，总产量达到了15万吨；水（火）电装机24万多千瓦，建成了独立的地方电网，供电量占全区工农业生产用电的60%以上，有5个县达到了国家初级电气化标准。在抓好资源开发的基础上，还注重发展了加工、流通两翼，提高了山区开发的综合效益。1989年，全区森工、食品、医药等资源加工型企业发展到1100家，实现产值675亿元，占工业总产值的348%；大力发展了一批依托地方产品的流通组织和企业，初步形成了生产、加工、销售一体化的雏形。这种形式让我们充分认识到，山区根据自己的特殊地理环境和优势，必须走开放与改革之路，才能推动山区资源的综合开发，才能在综合开发中取得实效。
2山区开放与改革要讲究方法，以促进开发主体的多元化
为了调动各方面的积极性，怀化地区先后制定了一系列的优惠政策，鼓励社会各方面参与开发，出现了开发主体多元化的格局；（1）党政机关为主体的示范性开发。1984年以来，全区有56个县属以上党政机关和近百个乡（镇）政府带头搞开发，面积12万多亩。（2）专业公司为主体的集团开发。如市、县两级林业基金会和林业开发公司、楠竹开发公司、柑桔开发公司、食用菌开发公司、药材开发公司、果品开发公司均属此类。1996年前后，这类专业开发集团已征集和自筹开发资金1100多万元，引进外资5000多万元，开发林果和工业原料基地15万多亩。（3）国营企业与农民为主体的联营开发。据统计，仅地区林业系统就有34个单位投资1031万元，建林果基地1366万亩。（4）能人为主体的承包开发。主要是指以林跃、尹松柏为典型的工程承包造林。全区运用这种形式共造林180多万亩。（5）乡、村、组集体为主体的统一开发。共开发山地30多万亩。（6）农户为主体的合作开发。全区已有这类开发联合体400多个，面积14万多亩。（7）大户为主体的雇工开发。到1996年3月初，规模在100亩以上的开发大户已发展到2333户，总面积110万亩。
3山区开放与改革要因地制宜，可发展多种规模经营形式
除了国家、集体进行山地的适度规模经营外，怀化因地制宜，还出现了以下几种很有特色的山地规模经营形式：（1）大户办林果场。即农村大户通过兑换、承包、租赁、购买等形式将邻近乡村或农户的荒山集中起来，实行规模开发，创办私人林果场。如黔阳县岩垅乡农民钦万有，通过兑换、转包、租赁获得邻近4个村、100多户农户的1160亩荒山的使用权，同时自筹资金20万元，贷款80万元，全部开发为柑桔园，常年雇工80多人进行管理。（2）办专业合作社。这是一种由农户在独立经营的基础上，自发、自愿组合，管理有统有分，利益比例分成的专业性开发组织。如靖州县太阳坪乡贯堡渡柑桔合作社，有2个乡、3个村的218户农户参加，经营面积1740亩。在经营管理上，由合作社统一规划、统一投资、统一供水通路、统一组织生产资料、统一产品销售，由农户分户开发，分户经营，产权到户。收益上交村里5%的管理费和合作社3%的积累资金外，其余全部归农户所有。（3）组织专业工程队。即在集中连片造林时，把一定面积的造林任务作为一项工程，由个人或集体组织专业工程队承包。发包方提供土地和资金，承包者根据发包方的统一规划、质量标准、消耗标准和时间要求，具体组织技术力量和劳力施工。林业收入按比例分成。如首创工程承包造林的靖州县排牙山林场职工林跃、尹松柏，1983年以来停薪留职组建造林专业工程队，季节性雇工多达一、二千人，七年共承包造林15万多亩。在他们的带动下，靖州造林100亩以上的大户已发展到224户，承包造林37万亩，占同期全县造林总数的85%。（4）办专业开发公司。这是一种由官转民、由行政转向企业的过渡性专业开发组织。如会同县柑桔联合开发公司，是由行政性的“柑桔生产指挥部”、“柑桔基地开发委员会”转过来的企业管理型事业单位。（5）办股份制联合企业。有两种基本形式：一是合作经营。即由两方或多方将所有的土地、劳力、资金、技术等生产要素组合起来，统一兴办开发性企业，产权归各方共同所有，收益比例分成。二是联股经营。即将各方拥有的土地、资金、劳力、技术等分别折股，联营创办股份制企业，产权归股份所有者共同所有，收益按股分红。
4山区开放与改革要灵活变通，催化山地经营权有偿流转
随着山地规模经营的不断发展，山地经营权分散的矛盾日益突出。这种矛盾运动的结果，直接催化了山地使用权及其开发成果产权的有偿流转。这个在实践中涌现出来的改革苗头，一开始就以其迅猛的发展势头和对现行土地制度的公然挑战而格外引人注目。据初步统计，全区到1996年初有偿流转面积达109万亩，开发成果流转金额达1000多万元。流转的形式主要有4种：（1）租赁。即在一定时期内付出一定的货币或实物而获得山地使用权或以获得一定报酬而让出土地使用权。全区通过这种形式流转的山地已达511万亩，占总流转面积的469%。（2）入股。即农户利用所有的山地使用权以股份形式投入开发性联营或股份制企业，并参加其经营利益分配。全区通过这种形式流转的土地达566万亩，占总流转面积的519%。（3）买卖。即以货币形式换取或让出山地使用权及开发成果所有权。全区已出现买卖荒山、林地或开发成果26起，买卖山地面积08万亩，占总流转面积的07%，买卖开发成果金额1000多万元。（4）兑换。这是一种物物交换形式，有以山换山地，也有以耕地换山地的。到1996年初，全区已发生山地兑换的有1113户05万亩，占总流转面积的05%。
5山区开放与改革要巧借外力，强化政府保障和协调职能
怀化地区于1995至1996年从山区商品经济的实际出发，结合试验区建设，先后出台了8项88条重要政策，并较好地保持了这些政策的连续性和稳定性；对于已经在改革中出现的能人雇工开发、党政机关和干部职工办开发性实体、科技人员下基层搞有偿服务、山地及其开发成果有偿流转等苗头，各级政府和领导没有轻易持否定态度，而是在坚持真理标准和生产力标准的思想基础上加以保护和引导；同时，怀化地区还先后在长沙、上海、海口、北京等地设立“窗口”，扩大视野，加强了对外联系和对外开放，以吸引外来投资参股到开放开发中来。上述各种政府职能的增强，已对怀化地区的改革和建设产生了很大的推动力。
随着时间的推移，如今怀化的社会经济发展已经进入一个新的发展阶段，朝着社会主义新农村建设的方向，农村的开放开发已注入了新的内容。改革开放30年来，怀化市经济社会发展取得了巨大成就。全市各级各有关部门积极贯彻党和国家关于农业农村工作的一系列方针政策，认真落实各项支农惠农的改革措施，全市农业农村经济社会保持持续健康发展。截止2007年底，GDP从108亿元增加到4083亿元，增长15倍，年均增长945%，人均生产总值由284元增加到8971元；全市农林牧渔业总产值达到15291亿元，比1978年增加13116亿元，增长6倍，年递增率为671%。农民人均纯收入达到2479元，比1978年增加2387元，增长2995倍，年递增率为1162%。怀化当地党委、政府正按照中央和省委的部署，紧紧围绕“农业发展、农民增收、农村稳定”的总体目标，坚持以民为本的执政理念，强化农业的基础地位和推进新农村建设，使农村的面貌发生焕然改变。