新近颁布实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(以下简称《实施细则》)，标志着官员问责制建设的巨大进步;但只有与相关的制度与政策改革、特别是内控制度改革相结合时，才会更加有效

　　在民主治理的背景下，政府得自人民的公共资源，须按人民意愿使用，并致力产生人民期望的结果。政府对人民的这种集体责任既是国家治理的前提条件，又是国家治理的核心内容。多年来，中国一直采取集体负责制—公共决策制定、执行及其后果的责任指向集体而非个人，在很大程度上弱化了问责制。集体负责往往意味着个人责任的淡化甚至漠视，以至产生无人负责的结果。

　　《实施细则》的颁布和实施将集体负责制转换为个人负责制，要求主要党政领导和国有企业负责人就其决策和决策结果承担明确的个人责任。与集体问责相比，个人问责在“可问责性”方面享有巨大优势，由此产生集体问责无可企及的震慑力。邓小平曾在《党和国家领导体制改革》这份历史性文献中指出：“名曰集体负责，实际上等于无人负责”。他把集体问责制导致的“失责”现象视为党和国家领导体制上的一个重大缺陷。以此视角理解《实施细则》，其巨大的现实意义便立即呈现出来。

　　中国各级主要党政官员在公共资源获取、分配和使用方面，在决策制定与执行方面，拥有相当广泛的权力，包括十分宽泛的自由裁量权。由于种种原因，这些权力往往既缺乏有效监管也不透明，极易蜕变为腐败的权力。审计署历年披露的审计报告所揭示的腐败和寻租，之所以蔓延到社会经济生活的各个角落，其根本原因正在于此。限制和约束公共权力的运作，因而成为国家治理改革所面对的最大挑战。十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》，将提高国家治理能力、建立国家治理体系锁定为全面深化改革的战略目标，并把权力关进制度笼子作为其中的核心元素，《实施细则》正好呼应了《决定》的基本精神。

　　人性的局限性和历史经验一再教导我们，虽然权力不等于腐败，但掌权者确实易于腐败。正是基于对权力滥用和专断的担心，人类建立了各种复杂而精巧的制度安排用以对抗权力。在西方政治体制背景下，主流的制度安排被设计为权力的分立与制衡，也就是以权力制约权力;其次是以权利对抗权力。基于这两种核心理念建构的制度安排，引领了近代与现代西方的繁荣和崛起，无疑对中国具有积极的借鉴意义。但是，权力制衡与权利抗衡并非万能。在我看来，中国的政治体制更多的奠基于以责任制约权力的理念，极具中国特色的“一府两院”均对人大负责的体制架构，所体现的就是这一理念。

　　《实施细则》对主要党政官员确立了广泛的责任范围，覆盖合规性责任和绩效责任、决策制定与执行责任、资产与负债管理责任以及其他责任，其中，将政府性债务管理纳入问责范围意义尤其重大。多年来，债务失责在地方十分严重，“管借不管还”成为债务规模膨胀、风险累积的元凶。地方政府的过度举债行为根源于道德风险，而道德风险的本质在于失责。《实施细则》的颁布和实施，可望为解决债务难题提供一个理想的解决方案。

　　尽管纳入审计的责任范围十分广泛，但《实施细则》合理地将实施重点锁定为合规性责任。一般而言，合规性责任高于且优先于绩效责任;前者约束和引导党政官员对法律、法规、程序和标准的遵从，或者要求党政官员对事后的绩效(结果)负责。绩效责任指向资源使用的结果，合规性责任指向资源的获取和使用。无论对于机关抑或国有企业，党政官员或负责人的首要责任应是确保公共资源的获取和使用上的合规;其次是确保资源使用产生良好的绩效，合规与绩效因而构成官员问责制中两个核心元素，《实施细则》贯穿的责任主线亦在这里。

　　然而，《实施细则》的最大亮点并非界定责任的范围与主要内容 ，而在于明确地将审计结果与制度完善链接起来，通过个人责任的追溯倒逼制度缺陷的矫正。隐含的理念是：体制和机制的缺陷是导致失责的重要原因，甚至是主要原因。这就将问责制建设的关注点从个人层面引向制度层面。个人行为产生的失责，需要置于制度和机制缺陷的背景中理解。党政官员与负责人同样具有常规的人性弱点，他们有动机利用或滥用制度的缺陷谋取狭隘利益。在这种情况下，仅仅着眼于矫正行为失责是远远不够的;矫正制度性缺陷比矫正行为失责更具根本意义。

　　全面深化改革的本质应理解为矫正制度性缺陷，特别是内控制度的缺陷。建立强大有效的内控制度才是制度改革的王道。对经济责任的审计将产生无形而巨大的震慑力，以此约束和引导公共官员对公共利益的考虑压倒对狭隘利益的考虑，但其有效性取决于自律。内控制度的基本功能就在于当自律机制失效时，掌权者也难以滥用权力来谋取狭隘利益。《实施细则》的主要作用就在于确立一种极具中国特色的倒逼机制，即通过经济责任的审计来识别相关制度、特别是内控制度的缺陷与漏洞，在此基础上推进相关改革，进而大大减少违规和腐败的机会，由此形成审计-问责-制度防漏-腐败控制的良性循环。

　　《实施细则》由此提出了一个根本问题：个人责任与制度责任的边界划在哪里?即使是掌权者，其经济责任的合理边界也只应被限定为可控责任。制度失责与个人行为失责必须明确区分开来。法定支出领域中的问题很好地表达了这种冲突：要遵循《教育法》、《农业法》、《科技法》等部门法律，往往不得不在某种程度上违反《预算法》，反之亦相同。法律之间冲突引发的失责，究竟应追溯到个人还是制度?中国各级党政部门每年要下发大量文件，或新出台很多法律法规，彼此之间存在的不一致和冲突很少被关注，更谈不上系统梳理。

　　政策失责问题同样十分严重。在财政预算领域，分散财力办小事的政策(如小额现金式的专项惠农补贴)，替代而非支持市场机能的政策(包括许多能源补贴、高科技补贴以及其他产业补贴)，为政策失败埋下了先天隐患。在此情况下，官员问责制和经济责任审计变得十分复杂，个人问责既不能代替制度问责，也不能代替政策问责和政策检讨。无论如何，相对于政策和制度而言，个人的力量和影响总是第二位的。以此言之，《实施细则》带给我们的最大启示在于，全面深化改革的锋芒所向不只是官员问责，更是走上正轨的制度改革与政策改革。