税收竞争是政府间竞争的重要内容。我国经济增长的一个主要动力，来自于中央地方分权后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互间税收竞争。地方政府间税收竞争既有正面效应，又有负面效应，这要求我们既要允许地方政府间税收竞争存在，又要建立一种地方政府间税收竞争新秩序。

　　在我国，如何杜绝恶性税收竞争、提高税收竞争的效率是中央和各级地方政府所面临的共同难题。地方政府税收竞争植根于改革过程中政治体制与经济体制改革不配套，反映在具体制度安排上，就是事权与财权的界限都比较模糊，这种不确定性不利于地方财政从长远利益考虑问题，导致地方政府间税收竞争的形式也在不断地调整，从而导致现在地方政府间愈演愈烈的恶性税收竞争。

　　通过中央与地方合作来反对恶性税收竞争，需要建立不同层次的协商机制。恶性税收竞争一般发生在高度同构化的地区，这些地区资源、技术以及人力资本都差异不大，彼此之间竞争往往局限在税收优惠政策的血拼，而博弈的结局就是两败俱伤。

　　在政治与经济的双重激励下，各地区政府为实现政治上的竞争优势和以GDP为考评核心的绩效提升，纷纷致力于推动辖区经济增长，并在促进辖区经济增长的过程中倾向于互不合作，力求在“政治晋升锦标赛”中取得竞争优势。

　　地方政府间税收竞争需要合作的原因

　　走出“囚徒困境”的基本思路就是寻求合作，合作的基础是建立一个能够相互信任、有效惩罚背信者的制度框架。在一个资源有限的“囚徒困境”中，选择不合作在短期内是明智的，但从长期看，地方政府合作仍然是更加理性的。

　　地方合作已成为促进区域经济增长和一体化的重要手段。20世纪90年代以来，中国经济的区域化特征非常明显，沿海与内陆、东中西三大地带等传统的区域概念已不足以解释中国区域发展的现状，取而代之的是一些地方合作色彩明显的区域概念，如长三角经济区、环渤海经济圈、晋陕豫黄河金三角经济协作区、长株潭城市群等。进入新世纪以来，中国地方之间的合作明显加快。

　　对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面。因此，从长远来看，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维，在竞争中走向合作，以竞争为手段和动力，以合作为目的和宗旨，使地方政府在竞争和合作中达到“双赢”或“多赢”。

　　在我国，目前上级政府的行政权威是维系这种合作的主要基础。但是，为保持分权与集权之间的均衡，上级政府的干预应保持适当的度。例如，美国国会行使宪法的贸易条款所赋予的禁止地方保护主义和贸易歧视的权力时，必须尊重州的基本权力和内部制衡机制。

　　笔者认为，与行政隶属性下的合作相比，地方政府之间的自愿协商是更符合宪政精神的。同级地方政府之间以互信互利为基础，彼此交流税收信息，共同维护税收秩序。

　　地方政府的税收利益协调机制，既可以是高峰会议或高层协商，也可以是建立协会、联盟、秘书处等组织结构，进行经常性磋商。而且地方政府间可以就税务问题的协商结果签署协议，且该行政协议应视为法律规范文件。其不仅约束缔约方，也约束辖区内所涉及的公众。

　　地方政府在行政协议履行中，不可避免地会发生纠纷，而解决纠纷的机制可以寻求双方都认可的仲裁与调解，也可以考虑将纠纷解决纳入到我国司法诉讼程序中。总之，地方政府间合作反对恶性竞争，有助于化解地区性公共产品的外溢问题，成就互通有无、相互依赖、互利互惠的双赢博弈。

　　美国地方政府间税收竞争的合作实践

　　美国是一个财政分权严格的联邦制国家，联邦和各级政府拥有差不多完全的税收自主权，因而其政府间税收竞争非常激烈，其激烈程度有时候甚至达到了“割喉”的程度。但是美国的政府间税收竞争却能够做到“激而不乱”，这与美国完善的税收竞争制度框架和多维的税收协调制度密切相关(其横向的协调制度主要是州际税收协调和转移支付方式协调)。

　　美国设有一些政府之间的正式协商或咨询机构，其主要目的是加强辖区政府之间的交流与沟通。协商机构包括辖区政府之间的联盟以及由一些行政首长及专业官员之间的协会，例如：全国副州长会议、全美州议员会议、全美水污染控制公务人员协会、全美县协会、全美市协会、区政府会议或论坛等。这些联盟或协会提供了各辖区政府之间沟通的渠道，辖区政府可以通过沟通来正确传达彼此的偏好，使协商内容精确;同时提供影响彼此偏好结构的机会，使各方能够找出各自的偏好修改空间，从而为达成共识奠定了基础。

　　中央政府对地方政府间税收竞争的指导

　　我们可以借鉴美国的相关经验，中央政府也可以促成地方政府之间形成合作协议或成立合作组织，最终也可以形成区域性的行政管辖权。地方政府也渐渐意识到“合纵连横”的重要性：陆续展开区域经济合作。

　　例如，国务院出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中，对于区域内公共治理提出了加强整合和合作的明确要求，如“完善区域污染联防机制，推进区域环境保护基础设施共建、信息共享和污染综合整治，……健全环境违法行为联合惩处机制，加强联合执法检查，完善跨界污染防治的协调和处理机制”“建立区域文化联动发展协作机制，制定区域文化发展规划”“建立健全区域内疾病预防控制、卫生监督、突发公共卫生事件应急处理协调机制和联防联控网络”“实施统一的准入标准和技术标准，建立区域市场准入和质量互认制度;抓紧清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策，逐步统一企业创业和经营的地方性法规”“加快推进海关特殊监管区域整合，推进大通关建设”等等。

　　中央政府对长三角地区加强整合和合作、进一步推进一体化建设的要求会进一步促使长三角地区各个地方政府通过签订政府协议、建立区域性合作组织等方式进行行政管辖权之间的交换和让渡，从而形成政府间合作。地方政府可以按照此《指导意见》精神，成立各种层次和形式的税收协调委员会。我国的区域经济合作已经初具规模，基本上形成了珠三角、长三角以及环渤海三个经济圈。地方政府的经济合作已有多年的历史，在此基础上各级地方政府本着友好合作互利的精神，在合作的框架下进行税收竞争，既有利于各级地方政府，也有利于大大小小的投资者。

　　我国是单一制度国家，且是一党执政。地方政府的各种不利做法而生的后果最终都要由中央政府来埋单，比如前些年剥离的1.4万亿元银行呆坏账就是由中央政府来处理的。所以无论横向或纵向的政府间税收竞争，其所产生的不利后果只能由中央政府，即全国人民来承担。因此有必要成立国家级的税收协调委员会来确保良性的税收竞争，以使全国的经济得以稳健地运行，从而实现全国人民利益最大化。

　　中央成立税收协调委员会，既可以协调地方政府间的横向税收竞争，也可以协调中央和地方政府间的税收竞争。因为中央和地方的利益关系并不完全一致，代表地区利益的地方政府不但会在“切蛋糕”的问题上表现地方利益，地方政府换届前后的财政行为也会因为“政绩”而差异明显。正是这些利益扩张，地方财政的离心倾向常常与代表全国人民利益的中央政府宏观经济政策发生冲突，所谓“上有政策，下有对策”。

　　中国的分权改革具有空间渐进的特征，个别地区优先获得更多的改革权力，形成了珠三角、长三角等先发和较为成熟的区域合作组织。发达地区的合作为其他地方提供了借鉴，通过学习和模仿，地方合作开始在中国大量兴起，这也是地方对地方的制度激励。

　　地方政府因税收合作而享有的权利

　　我国经济体制改革过程中，中央政府(上级政府)在规范地方政府竞争行为的同时，也需要关注地方政府对获得发展红利的客观需求。因此，需要关注地方政府的制度创新，同时引入利益分享和补偿机制。

　　各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配。地方政府合作关系的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，必然打破传统的小而全、大而全的工业体系，重新调整各地产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系。

　　但是，在合作双方中总有劣势的一方，有些地区可能必须从某些产业退出或放弃，这就需要对其进行利益补偿。也就是说，地方政府会因为合作而均有所获益;或者说，比相互之间的竞争获益更多。

　　从实证的角度，各个政府或机构始终处于竞争之中;从规范的角度来说，必须找到一些能够调节政府间竞争的构想，使得这些竞争能够有利于整体社会经济的发展;也就是说，中央政府与各级地方政府之间的关系不应看作是一个干预问题，而应看作是秩序问题。

　　地方政府间的横向税收竞争政策协调不断由低级向高级、由简单向复杂演进，在地方关系发展的不同阶段对地方政策协调的侧重点和要求不同。这决定了我国地方政府间的横向税收竞争协调是一个渐进过程，指望毕其功于一役是不可能的。渐进式的转型对所有参与者而言乃是一个制度学习的过程。

　　一切事物都处在发展变化的状态中，随着地方关系的发展，地方政府间的横向税收竞争协调也要谋求不断的创新，以适应发展变化的地方发展实际。中央政府的职责体现在总结经验、甄别各地产生的冲突与紧张状态，以及必要时在事后确立一个全国性的框架。