当前，中央作出的“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”的重大战略部署，正在迅速转化为基层的实际行动。但是，从调查的情况看，对于如何扎实有效落实这一战略部署，仍然众说纷纭，莫衷一是。把握方向，突出重点，从全局和长远的战略高度，统筹谋划更加清晰、更可操作、更为可行的发展思路和关键举措，增创新型城镇化红利与改革红利的叠加优势，时不我待，刻不容缓。

　　必须在民本位导向上实现重大突破

　　正确导向是提高质量的根本前提。提高城镇化质量首先必须确立正确导向。城镇化是人口向城镇集中的过程，简单地说，是农民市民化的过程。其核心是人，关键是农民工市民化，根本目的是富裕农民、造福人民。

　　但是，多年以来，由于制度约束和发展阶段的限制，我国城镇化的导向存在较大偏差。突出表现为片面追求物质形态的城镇化，而忽视人特别是农民工的市民化，城镇化走上“化地不化人”的歧路，导致人口城镇化明显滞后于土地城镇化，城镇占地快速扩大、城镇数量快速增加、城镇形态快速变化，但农民工问题日益凸显。过去10年，全国城镇建成区面积增长接近70%，城镇建设用地面积增加达到75%，但城镇常住人口增加不到30%。农民工及其家庭成员在享受义务教育、劳动就业、医疗卫生、住房保障、社会福利以及政治权利等方面与市民有着明显差别，而且越是规模大、级别高、收入多的城市，越是让农民工难以真正融入。

　　目前，虽然我国城镇化率已达52.6%，但城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%。全国“半城镇化”农民工数有1.6亿多人。在农村人口中还有5000多万留守儿童、4000多万留守老人、4700多万留守妇女，失地农民大约4000~5000万。不仅增加巨大社会成本，也带来许多社会矛盾和隐患，影响社会和谐稳定。这与劳动力集聚必然带来人口集聚的城镇化规律大相径庭，与广大人民群众的热切期待不相适应，也严重背离我国推进城镇化、促进经济发展、造福人民群众的本意。

　　国际经验表明，农民工市民化是现代化的必然趋势。对我国经济社会发展而言，农民工市民化不仅是最大的内需潜力、最深刻的结构调整、最重要的战略选择和最持久的发展动力，也是提高城镇化质量、满足广大农民愿望、缩小城乡收入差距、缓解资源环境约束、维护社会公平正义的必由之路。

　　强调城镇化在民本位导向上实现重大突破，说到底就是，要始终坚持以人为本特别是以民为本的理念，牢固确立人特别是农民工市民化的核心地位，让农民工真正成为城镇化的主人。体现在城镇化实践中，必须做到“六个转变”：一是从注重物质形态城镇化向更加注重人的全面发展的城镇化转变，彻底改变“重物轻人”的错误导向，加快农民工及其家庭成员市民化进程。二是从注重市民城镇化向更加注重农民工市民化的城镇化转变，彻底改变城乡居民待遇不一样、不平等的现象，促进城镇劳动者人人平等。三是从注重进城农民工市民化向同时注重农民工家庭成员市民化转变，彻底解决农民工家庭成员两地分居、妻儿分离等问题，促进城乡居民家庭幸福、安居乐业。四是从注重本地农民工市民化向同时注重外来农民工市民化转变，彻底改变对外来农民工的社会歧视，促进劳动力有序流动。五是从注重农民工就业保障向同时注重农民工市民化的全面社会保障转变，彻底改变农民工在社会保障方面的后顾之忧，促进农民工及其家庭成员得到全面发展。六是从注重进城农民市民化保障向同时注重城乡居民社会保障一体化转变，彻底改变城乡二元结构矛盾，促进经济持续发展、社会和谐稳定。总之，就是要通过进一步强化政策引导、体制创新、公共服务和制度保障，营造更加宽松的环境，保证农民工及其家人进城没有任何障碍，留在城里都能得到全面发展，充分享受现代城市文明，更多分享改革发展成果。

　　必须在系统性布局上实现重大突破

　　“不谋全局者不足以谋一域”。国际经验表明，在城市化快速推进过程中，系统清晰、科学合理的空间布局极为重要。推进13亿人口大国的城镇化规模之大、难度之高，前所未有。能否把握规律，科学布局，形成符合国情民意、科学合理的城镇规模结构、空间结构和资源配置结构，不仅关系我国发展全局，而且会影响世界发展格局。

　　目前，我国城镇化布局存在四个明显不足：一是重大轻小，大中小城市发展协调互补不够，小城镇有被边缘化趋势。二是重城轻乡，城乡资源配置不够合理，城镇像欧洲，农村像非洲。三是重速轻质，片面追求城镇规模和建设速度，忽视人口规模集聚。四是重近轻远，“摊大饼”式无序扩张，直接或间接带来交通拥挤、房价过高、污染加重等问题，资源环境压力日趋加大。这些问题的存在，说到底是缺乏系统性布局的结果，必须在未来的城镇化进程中切实加以解决。

　　强调城镇化在系统性布局上实现重大突破，概括地讲，就是将涉及城镇化的各类要素，包括经济、政治、社会、文化、生态等要素，统一放到城镇化这个时空大棋盘上，进行综合性考虑和战略性谋划，通过科学规划、政策引导和法规约束，使城镇化布局，在空间、时间和内涵上都能得到最佳整合并实现最佳优化，形成科学合理的城镇化发展新格局，成为工业化、信息化和农业现代化的坚强支撑，成为建设美丽中国、实现中国梦的强大动力。总体来看，城镇化系统性布局要突出做到“四个优化”：

　　一是优化规划内容。充分发挥规划的科学导向和法律约束作用，努力实现以科学规划引领城镇化科学发展。要切实做到经济社会发展规划、国土利用规划、城镇建设规划和生态保护规划“四规有机统一”。切实做到工业化、信息化、城镇化和农业现代化规划“四化同步推进”。切实做到城镇化顶层设计与基层探索紧密结合。切实做到政府、企业和社会对规划内容以及实施步骤、实施方法高度共识。切实做到城镇化“一张蓝图绘到底”，一任接着一任干，不达目标不罢休。

　　二是优化空间布局。充分尊重经济规律、社会规律、自然规律，尤其是充分尊重城镇化的普遍规律和特殊规律，充分考虑区位条件、发展需要和资源环境承载能力，紧密结合人多地少的基本国情，突破行政区划限制，重点解决好13亿人口的空间布局和整合。坚持走集约化、智能化、低碳化的城镇化道路，加快形成以城市群为主体形态、以大型城市为核心、卫星城镇为支撑、大中小城市和重点镇协调发展、良性互动、城乡互补的新格局。

　　三是优化推进时序。坚持分类指导，循序渐进。顺应国际潮流，把握时代特征。适应不同地区、不同阶段、不同发展水平的需要，促进东中西地区城镇、大中小各类城市和城镇化梯度推进、有序竞争、合作发展。无论是基础设施建设、产业布局规划，还是社会建设、生态建设等基本公共服务的政策设计，都能符合发展规律和是人民群众期待，都能经得住时间和历史检验。

　　四是优化发展目标。坚持以人为本和创新驱动。既突出重点，又兼顾一般。既着眼长远，又立足当前。大力推进产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的根本转变，充分释放城镇化蕴含的巨大增长潜力和长久增长动力，不断增强城镇化的创新发展能力和持续发展活力，推动经济社会结构转型升级，全面提高城镇化质量和水平，促进城乡居民共同富裕，城乡文明融合发展，城市和乡村更加美丽。

　　必须在低成本运作上实现重大突破

　　成本运作是市场竞争的必然选择。低成本是过去我国城镇化的优势所在，更是今后提高城镇化质量的关键所在。改革开放30多年，我国走过了英国200年、美国100年和日本50年的城市化历程，劳动力、土地、资源等形成的低成本优势功不可没。能否继续进行低成本运作，决定着未来城镇化的兴衰成败。

　　毋庸讳言，传统发展方式已经使高成本社会渐行渐近。而既有城镇化不断推高的运行成本正蕴涵着巨量风险。提高城镇化质量，必须高度重视成本运作，尽快化解两大潜在风险：一是不断高企的政府负债。据公开披露数据，目前中央政府和地方政府的债务超过30万亿元，大体上债务率是40%。其中地方债务超过20万亿元。地方政府的土地财政增收乏力，入不敷出，难以为继。二是不断抬高的城市房价。调查显示，目前在城市买房的农民工不到1%。绝大多数农民工即使奋斗终生也买不起城市高价房屋。高房价成为农民工市民化望而却步、难以逾越的一堵高墙。这两大风险仍在累积。一旦上升为系统性的显性风险，将严重阻碍城镇化健康发展。降低成本、化解风险，迫在眉睫。

　　化解风险的关键是降低成本，降低成本的根本出路在于深化改革。而深化改革的重中之重是创新住房、土地、户籍和公共财政管理制度，最大程度地谋求未来城镇化的成本优势。近几年来，许多地方围绕人口城镇化的实践探索，以及许多专家的理论研究都表明，建立“人房挂钩、人地挂钩和人钱挂钩”三个新机制，不仅可以遏制城镇化成本继续攀高，降低发展风险，而且能够形成城镇化红利与制度性红利的叠加优势。

　　第一，加快建立“人房挂钩”新机制。这是实现低成本运作的关键。高房价是影响农民市民化的最大障碍。不从根本上消除这一障碍，农民就难以在城镇长期立足。低成本运作的首要任务，是强化政府责任，千方百计降低农民工进入城镇的住房门槛，让城镇一部分房价基本适应进城农民工的承受能力。

　　要达到这一目的，关键是做到两条：一是更新理念。淡化农民工这一特殊群体城镇住房的商品化概念，确立农民工住房的社会保障性质，明确政府对农民工居住权的保障责任。借鉴新加坡建设居民保障住房的成功经验，大规模推进保障房供给计划，真正让农民工“居者有其屋”。二是创新政策。在大量增加城镇居民特别是农民工保障性住房的同时，进一步完善激励政策，支持城中村、城郊村等组织利用农村集体建设用地建设农民公寓;支持城镇农民工居住的小产权房转为大产权房;支持农民工自主购买住房并在首付比例、贷款利率、期限以及税收等方面给予政策优惠，努力走出一条多途径解决农民工住房的新路子。

　　第二，加快建立“人地挂钩”新机制。这是低成本运作的根本。目前城镇高地价和高税费在高房价中所占的比例超过70%。降低地价，潜力巨大。现有土地管理制度严重制约农民工市民化进程。突出表现在，农民参与工业化与城镇化在土地成本支出上的差距太大。农民参与工业化变成工人，只要具备一定的劳动能力即可，几乎与土地成本没有关系，甚至可以说农民是面对零地价参与工业化。这也是我国工业化快于城镇化的重要原因。但是，农民参与城镇化变成居民，绝对绕不开土地高成本这一难关。城镇土地成本之高、以及由高地价推高的高房价、高物价、高消费等，导致农民工市民化的成本过高，农民工难以承受。

　　建立城镇化“人地挂钩”机制，核心是深化土地管理制度改革，改变国有土地和集体土地城乡分治格局，公平公正分配土地增值收益，促进土地节约集约利用，提高土地利用质量和效率，切实为农民工市民化创造有利条件。这里关键是做好“挂钩、转换、规范”三篇文章。一是推进城乡集体建设用地增减挂钩。扩大土地空间配置范围，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模挂钩的政策，保障农民工及其家人市民化过程中基础设施、公共服务设施和保障性住房建设的用地需求，以人的空间转移调整和优化地的空间结构。二是打通城乡土地转换渠道。鼓励农业转移人口进城后用农村承包土地转换城镇户口、社会保障、社会福利和公共服务，用宅基地和房屋转换城镇住房。三是规范征地程序。深化征地制度和农村土地产权制度改革，加快农村资产确权颁证步伐，解决被征地农民转移到城镇后的就业、住房、社会保障问题，保障被征地农民的长远生计，让农村产权主体共享城镇化发展成果。

　　第三，加快建立“人钱挂钩”机制。这是低成本运作的重点。城镇化离不开资金支撑。一方面，城镇化需要大量的基础设施建设，道路、桥梁、地铁、隧道等重大基础设施一次性投资都很大，服务期限往往五、六十年，甚至上百年。世界上没有一个政府能以当期财政收入支撑服务未来数十年、上百年的基础设施，政府负债在所难免。另一方面，农民进城落户安家也需要大量资金。初步估算，每户农民需要8-10万元左右。今后10-20年，每年有2000万左右农业人口市民化，累计将新增城镇人口3亿人左右。资金缺口非常大，也说明内需潜力巨大。

　　因此，必须围绕城镇化发展需要，推进城镇投资体制改革，加快建立政府推动、社会参与、个人努力的多元化资金筹措机制。一是完善财政保障机制。将农民工市民化的基本公共服务支出列入政府公共财政预算，合理界定不同层级政府的公共支出责任，调整以户籍人口为基础的资源分配关系。设立农民工市民化专项补助资金，形成地区之间、中央与地方之间合理的财政转移支付机制，减轻流入地吸纳农业转移人口的财政负担。二是拓宽社会参与渠道。推动有条件的地方政府通过整合现有融资平台，注入优质资产，提高融资能力。鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设。三是发挥金融杠杆作用。加大城镇化中长期贷款规模，降低政府和企业融资成本，促进不同等级、规模的城镇协调发展、共同发展，努力在低成本城镇化道路上完成我国大规模农业人口的有效转移。

　　必须在多主体推进上实现重大突破

　　众人拾柴火焰高。城镇化是全体人民的共同事业，也是超越经济领域的一个巨大系统工程，联结工业和农业、城市和农村，涉及居民生产生活方式的根本改变，涉及资源要素在城乡、区域和产业之间的合理配置。不仅仅是政府的事，需要社会广泛参与。必须依靠各方面积极性和创造性，尊重基层干部群众的首创精神，努力形成强大合力。

　　长期以来，我国政府主导城镇化发展的特征十分明显。严格的户籍管理体制、土地管理体制和等级化的城市行政管理体制，在一定程度上限制了城镇化进程，有时甚至逆城镇化进程。尽管改革开放以来，政府逐步放开了农民就业迁徙限制，但是，在户籍、土地、财政等制度的支撑下，政府一手从农民手中低价获得土地，一手通过开发商用房地产的形式将其高价转让给城镇居民，同时又将土地用途转换的增值收益用于城市建设、招商引资、产业发展和公共服务等多项用途，形成了一套自我循环、自我加强的利益分配链条。这不仅导致了资源向高等级城市过度集中，不断固化城乡和地区间的公共服务差距，而且使农民工就业迁徙向落户迁徙的成本越来越高、难度越来越大，滞缓了城镇化进程，也带来了许多社会隐患。

　　提高城镇化质量，仍然离不开政府作用的更好发挥，但绝不能再走政府主导一切的老路。要正确处理城镇化过程中，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，充分发挥政府、企业社会等各类主体的智慧和能力。要统筹做好“四个强化”。

　　一是强化政府引导。要进一步规范政府行政行为，完善管理体制，健全政策法规，尽快排除影响城镇化的各种制度性障碍。建立健全城镇化发展规划体系和绩效评价体系，引导城镇化健康发展。合理落实公共财政预算，切实为城镇基本公共服务均等化提供坚强的财力支撑。加强市场监管，打击腐败行为，优化发展环境，促进公平正义，提高服务效率，推动城镇化走上规范化、法制化的健康轨道。

　　二是强化企业带动。要进一步释放企业参与和支持城镇化的活力。目前民营企业吸纳了90%的进城农民工。实践表明，企业在促进城镇产业发展、吸引农民就业迁徙、加快基础设施建设、保护环境、传承文化等方面具有不可替代的作用。要总结推广近几年来“以企带村”、“以企带乡”的城镇化新模式，制定更加宽松的激励政策，引导各类有实力的企业带动农民工进城就业，在未来城镇化过程中承担更多社会责任，做出更大社会贡献。

　　三是强化社会配合。要进一步凝聚更多力量主动参与和服务城镇化。要鼓励大城市的连锁超市、文化娱乐项目、商业服务项目等有重点地向中小城市转移，带动中小城市经济发展。引导大城市的名校、名医等优质教育、医疗资源向中小城市流动，增强中小城市的吸引力。加快建立大城市和中小城市间人才、资源、项目弹性流动机制，形成大城市和中小城市之间的双向交流通道，吸引更多高学历、高科技人才到中小城市安家落户。

　　四是强化农民参与。农民是城镇化的重要主体，城镇化需要农民主动参与。进一步增强农民工市民化的自觉性和主动性。既要允许农民工市民化有多种选择，也要积极引导农民工积极参与城镇化。目前80后和90后出生的新生代农民工规模将近1亿人。要引导他们提高生存本领和发展能力，充分发挥新生代农民工市民化的生力军作用。与此同时，要引导更多的传统型农民，主动适应城镇化的时代潮流，加快实现生产方式和生活方式从农村向市民化转型，加快融入城镇化步伐。

　　必须在可持续发展上实现重大突破

　　城镇化是经济社会发展的必然结果，但绝不只是农民进城。伴随着大批农民变成市民以及生产生活方式的深刻变化，伴随着传统农业社会向现代城市社会的深刻转型，伴随着能源资源和环境压力日趋加大的严峻考验，能否不断突破发展瓶颈、创新发展动力、提高发展质量，实现生产发展、生活富裕、生态良好的有机统一，不仅决定城镇化的今天，更决定城镇化的未来。

　　改革开放特别是进入新世纪以来，我国城镇化取得的成绩令人瞩目。但是，发展中存在的一些不可持续问题必须引起高度重视。一是部分城镇产业发展滞后，农民工就业岗位不够稳定，家庭收入偏低，难以适应城镇消费。二是城镇基本公共服务不够均等，农民工在子女教育、医疗卫生、住房保障等方面与城里人比差距较大。三是城镇环境污染严重，水资源和能源紧缺，交通拥堵。四是社会隐患较多、社会矛盾凸显，城镇治理方式亟待创新和加强。改变这些不良状况，促进城镇化持续发展，必须围绕人口集聚这一本质要求，切实强化“三大内功”，促进产业发展、社会和谐和生态良好有机统一，不断增强城镇化内生发展能力。

　　一是夯实产业根基。工业化是城镇化的根基，根深才能叶茂。城镇化是工业化的产物，没有工业化就没有城镇化。城镇化只有建立在坚实的产业基础之上，才能吸引更多农村劳动力以及各类人才就业和创业，才能集聚更多的生产生活要素，实现持续发展。夯实产业根基，核心是强化制造业和服务业等实体经济的支撑能力，切实形成一批具有国际竞争力的主导产业、特色产业和优势产业，尤其要切实形成一批具有国际竞争力的优势产业集群，努力形成以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚促进城镇化持续发展的良好格局。夯实产业根基，必须把培育企业尤其是龙头企业放在突出位置，坚持“铺天盖地”的小企业与“顶天立地”的大企业并重，充分发挥企业在市场竞争中的主体作用，促进企业集群与产业集群互动并进，不断增强企业的国际竞争力和抗风险能力。夯实产业根基，必须严格遵循产业发展规律。加强产业园区功能建设，提升园区服务效率，优化产业发展环境，不断增强园区对产业发展和人口集聚的综合承载能力。夯实产业根基，还必须高度重视发展农业，强化农业基础地位。紧紧围绕建立以工补农、以城带乡、城乡互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，加大城乡统筹发展力度，加快破解城乡二元结构，促进工业化、城镇化和农业现代化相互协调，切实形成城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展的新格局。

　　二是促进社会和谐。城镇化是经济、社会以及政治、文化和生态各方面的系统性深刻转型。社会结构日益开放，巨量人口频繁流动，社会需求越发多样。既蕴含重大机遇，又带来严峻挑战。加强和创新社会管理，化解各类矛盾，促进社会公平公正、和谐稳定，非常重要，十分紧迫。促进社会和谐，首要任务是持续增加居民收入。要加快转变政府职能，强化政府宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理的能力建设。实行积极的就业政策，持续增加城镇居民收入。积极调整收入分配格局，加快缩小城乡、区域以及不同行业、不同人群之间的收入差距。要统筹推进与城镇化密切相关的户籍、住房、土地、社保、教育、医疗卫生等方面的改革创新，不断提高城镇居民的社会保障水平。促进社会和谐，关键是深化社会管理体制改革。要创新社会管理体制，创新基本公共服务体系，创新现代社会组织体制，创新社会管理机制，促进城镇管理民主化、法制化、科学化，努力构建由政府、企业、社会组织和城镇居民共同参与，政府管理与市场机制互补、兼顾效率与公平、有利于城镇化持续健康发展的社会管理新格局，不断增强社会发展的生机活力。促进社会和谐，必须大力彰显城镇文化特色。文化是城镇化的灵魂和核心竞争优势所在。要坚持文化事业和文化产业同步推进、共同发展。加强历史遗存保护、优秀文化传承和创新型文化建设，打造城市品牌，不断丰富文化发展内涵，完善文化服务功能，提高城镇文化的凝聚力和影响力。与此同时，必须加强城镇安全体系建设，强化重大安全问题源头治理，完善应急防范机制，及时化解矛盾和隐患，切实维护社会稳定。必须提高城镇数字化管理水平，不断提高科技创新和科技管理能力，积极推进以物联网为基础的数字化城市管理，促进全民参与城市管理，使城镇管理更加便捷化、智能化和科学化。

　　三是保持生态良好。由于我国正处于城镇化高速成长阶段，工业生产、城市建设和居民消费快速增长，客观上造成能源资源使用和温室气体排放快速增加，导致环境与生态系统退化，不可持续问题日益凸显。面对日趋严峻的资源与环境约束，必须借鉴发达国家和一些发展中国家的经验教训，加快城镇化发展方式转变，努力走出一条集约、智能、低碳、宜居的绿色城镇化道路，让生态文明成为城镇的金字招牌。要牢固确立绿色发展理念。主动适应世界绿色低碳发展潮流，把生态文明理念融入城镇化全过程，倡导低碳和绿色发展。大力推进节能减排，发展生态经济，促进低碳消费，减少不合理能源资源消耗，提高资源集约节约利用水平。要不断完善环境治理机制。明确政府、企业和居民的环保责任，理顺资源和能源的价格机制，建立环境风险动态管理和监控系统，强化监督检查和责任追究，推进环境保护和生态建设走上法制化轨道。要切实加大源头治理力度。着力建设自然生态系统，保护好水源地、生态廊道等生态系统敏感点。严格控制空气污染和水污染，切实提高环境和生态质量，增强生态环境的综合承载能力，让天更蓝、水更清、地更绿、景更美。(沈和 作者系江苏省政府研究室副巡视员)