粮食是人类生存发展的永恒需求。我国现行粮食生产区尤其是集中连片粮食生产区，是几千年来中国农民开发、建设和利用的重大农业文明成果，是养育当代10多亿中国人的重要粮仓，是承载中国粮食安全的战略资源和可靠保障。在工业化、城镇化快速发展的背景下，支持保护集中连片粮食生产区的建设和发展，建立可持续利用的发展机制，利当前、惠长远，意义重大，刻不容缓。

　　支持保护集中连片粮食生产区意义重大

　　特别的国力资源。耕地是农业的基石，国力的要素。连片粮食生产区集中了国家的沃土良田，是几千年来代代相传的祖业，更是后代赖以生存发展的家业。1978年以来，粮食主产区的耕地面积占全国总耕地面积的65%左右，粮食播种面积占比约 70%。“但存方寸地，留予子孙耕”，是科学发展的本来要义。耕地资源不可再生，人多地少是基本国情。支持保护集中连片粮食生产区，在某种程度上讲，就是保护资源、保护生产力、保卫科学发展。

　　特别的国家粮仓。民以食为天，食以粮为重。集中连片粮食生产区汇集了国家最优质的耕地，提供了最多的商品粮，蕴藏了最有潜能的生产力。粮食主产区的粮食产量占全国粮食总量的比重接近70%。实践表明，全国粮食是减产(1994年和1997年除外)还是增产，主要取决于粮食主产区的增减变化。我国粮食“九连增”中，播种面积扩大的贡献度约为4成。保障粮食等大宗基础农产品的有效供给，必须把支持集中连片粮食生产区发展作为主战场，守住管好大粮仓。

　　特别的生态功能。粮食生产不仅是产品产出过程，亦是生态系统的循环过程。农作物具有制氧、固氮、碳汇、气体调节等生态功能。稻田区本身就是湿地，是保护环境的重要生态单元。一块1公顷的湿地一年可吸收二氧化碳14.55吨，一年能释放氧气10.62吨。特别是集中连片粮食生产区，更有利于形成完整的生态链条，增强生态系统功能。

　　特别的战略物资。粮食关系国计民生，是治国安邦的基石。粮食安全对于保障国家经济安全、平抑通货膨胀、促进经济稳定发展意义重大。在经济全球化背景下，粮食与主权货币、石油成为新的战略价值符号。立足国内解决好十多亿人口的吃饭问题，才能赢得国际竞争的话语权、争取国家安全的主动权。支持保护好集中连片粮食生产区，守住管好大粮仓，就是储备战略物资，掌握战略武器。

　　集中连片粮食生产区存在的问题不容忽视

　　耕地相对减少与总体质量下降并存。随着国家实行最严格的耕地保护政策，遏制了耕地快速下降的势头，但耕地减少的格局并未止住。据统计，1998—2010年，全国耕地面积从19.45亿亩减少到18.26亿亩。近3年虽然保住了18亿亩的红线，但违法占用耕地时有发生，2012年全国共发现违法占用耕地16.1万亩。目前全国整体实现了占补平衡，但应看到，占用的多为良田熟地，补充的多为生地瘦土。表面看是平衡了，但单位面积产能存在很大区别，造成耕地面积相对减少。目前全国中低产田比重超过 70%，因水土流失、盐碱化等导致质量退化的耕地已占耕地总面积的40%。我国耕地土壤有机质平均含量不足1%，远低于发达国家的3%的水平。再加上不合理耕作、重用轻养、过度种植、农用化学品大量投入，致使耕地质量明显退化。

　　农业设施落后与经营方式滞后并存。近年来，随着国家财政农业投入的大幅增加，农业设施条件得到很大改观。但由于面广量大，欠账较多，农业设施老化、功能退化的现象依然突出。目前全国仍有各类病险水库3.7万多座，灌溉保证率多数只有50%—75%。湖南洞庭湖区排灌渠系淤塞严重，蓄水、灌溉、排涝能力明显下降。现代农业装备水平仍处于较低层次，我国单位耕地面积农机总动力7.6千瓦/公顷，仅相当于发达国家的 1/3。我国农业的科技贡献率为51%，与世界发达国家相比，低约 30个百分点。农业科技成果转化后的普及率也只有30%—40%，比发达国家低约 40个百分点。与此同时，粮区以农户为单位的小规模土地经营制度，最大程度地体现了公平，但又制约着土地利用效率的提高。土地流转机制不畅，社会化服务体系发育不全，小规模兼业经营方式等，都成为当前制约粮食生产力进一步提高的重要因素。

　　地方政府抓粮与农民种粮积极性不高并存。粮食比较效益低，粮补的政策效应下降，农民种粮积极性不高。据湖南省2005―2011年的样本测算，与种植经济作物相比，每亩双季稻比棉花低25.8%、比烤烟低26.5%;与非农产业务工收入相比，2011年亩平种粮收益950.4元，种粮平均每个工日收入67.9元，非农产业务工收入平均每个工日则在80元―120元之间。从成本来看，2010年粮食平均每亩总成本为600.4元，比2004年增加了204.9元，增幅高达51.8%。2010年，粮食平均每亩净利润率为192.4元，甚至低于2004年196.5元的利润水平。同时不同产业对财政收入贡献能力差别很大，一产业小，二、三产业大。在我国现行税收政策下，一产业不直接提供财政收入。以种粮为主的农业大省、大市、大县，财政收入能力弱，往往是财政穷省、穷市、穷县。产粮越多，地方财政负担越重。“背着包袱抓粮食，抓了粮食背包袱”。加上依靠行政手段调节粮食生产已不再具有往日的效率，这就极大地抑制了地方政府抓粮的积极性。

　　粮农素质偏低与生态环境脆弱并存。随着农村大批青壮年劳动力外出务工，农村劳动力逐渐呈现“老龄化”、“女性化”，一些村庄出现了“凋敝化”的趋势。现行的劳动力资源配置方式，削弱了农业和农村的发展，也制约了农民收入的持续提高。据调查显示，农村劳动力素质总体呈结构性下降，表现为受教育的程度整体偏低，初中、小学文化程度占70%以上;科技素质还不是很高，接受过一次科技培训的农民不足 1/3，经过培训外出就业的劳动力不到20%;年龄结构上，留乡务农的农民劳动力平均年龄在49岁以上。同时，粮食产区生态环境脆弱，对现有农业发展方式的运行，提出了日趋强烈的挑战。水资源短缺且分布不均，我国人均占有水资源量仅为世界平均水平的 1/4;西部地区荒漠化土地占西部土地总量23%;农业自然灾害频发;农药化肥施用量大，水土流失和污染加剧，土地退化严重，全国耕地总面积的1/5遭受不同类型、不同程度的污染。

　　支持保护集中连片粮食生产区的主要政策建议

　　科学规划和立法保护。结合农村承包地的确权登记发证工作，全面摸清核实耕地数量。在此基础上，划定集中连片粮食生产区范围，编制集中连片粮食生产区专门规划，明确功能定位和产业发展方向，并通过立法组织实施。认真落实最严格的耕地保护制度，严格执行限制开发区的各项规定。凡征占集中连片粮食生产区耕地，除农业设施用地外原则上不予审批。

　　建立国家粮食安全领导小组。适应形势的发展变化，建议国家从战略层面加强粮食安全保障工作，设立国家粮食安全领导小组。领导小组由国务院总理担任组长，中央相关部委负责人和集中连片粮区行政首长为成员，对涉及国家粮食安全的重大规划、改革、政策和有关重大事项进行研究决策。

　　完善政策着力调动抓粮种粮的积极性。一是设立国家集中连片粮食生产区转移支付。鉴于国家粮食安全的特殊性，建议中央财政在加大均衡性转移支付和县级基本财力保障的基础上，专门设立国家集中连片粮区转移支付，逐步缩小粮区市县财政收支缺口，提高集中连片粮食生产区基本公共服务和落实民生政策的能力。二是将集中连片粮食生产区纳入国家重点生态功能区财政转移支付范围。三是国家农林水投入的增量向集中连片粮区倾斜。国家农业基本建设投资重点用于加强集中连片粮食生产区农业综合生产能力建设。国家有关专项建设资金在安排集中连片粮食生产区重大基础设施建设项目时，适当提高投资补助标准或资本金注入比例。四是中央在集中连片粮食生产区安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。五是实施差异化粮食补贴政策。在稳定现行惠农补贴政策的基础上，今后新增补贴资金主要用于提高集中连片粮食生产区补贴标准。对集中连片粮食生产区稻田，比照森林生态效益林补贴政策予以补偿。六是设立耕地流转专项补贴资金。鼓励和引导零散耕地向种粮大户、家庭农场、合作组织的流转集中，推进粮食生产经营专业化、规模化和商品化。

　　支持发展新型粮食生产经营主体。为防止粮食生产主体的断层，应加快培育和发展新型粮食生产经营主体。建立和完善引导扶持种粮大户、家庭农场和粮食生产专业合作社发展的政策措施。建立对粮农的职业教育培训机制，提高粮农技术水平和经营能力。加大对粮区农业劳动力转移培训力度，促进在非农产业的稳定就业，为耕地流转和粮食规模化生产经营创造有利的环境条件。

　　建立健全考评问责机制。国家根据主体功能区的建设要求，明确界定各类主体功能区地方政府的职责，并对不同功能区分类进行绩效考核。集中连片粮食生产区要把耕地保护、地力改善、粮食产量和质量作为硬指标加以考核，并实行严格的问责制。

　　(作者系湖南省财政厅厅长、党组书记)