如何打造让人民群众全程实时监督权力运行的常态长效机制，是进一步巩固行政权力阳光运行机制建设成果的需要，也是进一步与政风行风多媒体民主评议机制形成互补互动的需要。南京市从建立民主监督制度体系的顶层设计理念出发，切实把“12345”政府呼叫服务中心电话热线打造成了人民群众全程监督权力运行的平台。

　　近年来，全国各大、中型城市纷纷建立了“12345”政府呼叫服务中心电话热线。市民只要拨打“12345”，即可24小时就政府职责范围内的事务向政府咨询或求助。开通市民热线，体现了各地政府积极为民办事的态度和决心，加速了社会治理从过去的“政府权力本位”向“公民权利本位”的自觉转向，培养了公民对公共事务的责任意识和参与意识，进一步破除了“官民”二元对立，密切了党群干群关系。然而，仅仅是一条电话热线的开通，所能起到的作用只是在公民与政府之间建立起联系的渠道，各公共服务单位依然处在独立擅专的地位。对于市民提出的要求，是否办理，何时办理，如何办理，则完全由各单位说了算。所以，全国各地后来普遍出现了承办单位之间推诿扯皮、“交办难”的现象，使市民服务热线遭遇了与信访工作相似的尴尬和困境。

　　南京市及时将市民诉求的受理权从各服务单位手中收归为呼叫服务中心所有，实现了“统一受理、统一答复、统一交办、统一时限、统一反馈、统一回访、统一标准、统一考核、统一监管”共“九个统一”，迫使各承办单位不得不积极主动地回应市民诉求，提高服务质量，不仅避免了市民呼叫服务中心运行中的困境，而且切实把它打造成了市民意愿的信息传导中心和人民群众全程实时监督权力运行的平台。

　　市民呼叫服务中心设置了30个接听坐席，配备80名话务员，他们在上岗之前都经受了严格的培训，熟知各单位基本的工作条例与职能范围，能当场解答市民的疑问，每天24小时人工接听受理市民来电。如果市民诉求的内容前台无法答复，就会按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”的原则，统一发派给承办单位去办理。南京市规定，对于紧急诉求，承办单位应当立即办理，对于咨询和求助类诉求应在 5个工作日以内办理，对于建议、投诉、举报类诉求应在15个工作日内办结，因疑难复杂而无法按时办结的，需申请延期。各承办单位必须向来电人及时反馈，告知办理结果，对于无法解决的问题则要提供依据和理由。话务中心也会对办结的每一件群众诉求进行回访，征询来电群众对服务质量和效率的满意度。对此，南京市专门出台文件规定：各承办单位的满意度不能低于 80%。而满意度回访不是由承办单位负责，而是由第三方，即呼叫中心的话务员来负责，从而让监督部门对公共服务单位的履职状况有了更加真实可信的了解。

　　经过改造之后的市民服务热线，已经从单纯的信息传递渠道转变为强化执行督办的问责制度。南京市规定各单位的退单率不得高于5%，办结率不得低于85%。南京市纪委根据市民诉求的解答率、交办率、办结率、满意率等绩效，建立考察公共服务单位的指标，实行计算机跟踪考核，每月以简报形式公布得分排名，上报市委、市人大、市政府、市政协、市纪委和市委组织部，并抄送承办单位的负责人。考评结果计入年度机关和行业党风廉政建设和政风行风考核指标分值。市委市政府根据考核情况奖优罚劣，若出现弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权等现象，将追究相关领导和工作人员责任。情节严重、造成不良社会影响的将移送检察机关或司法机关处理。

　　围绕着市民热线，南京市建立了统一的压力传导机制，迫使各公共权力部门必须及时、妥善地解释和解决市民各类咨询、求助、投诉、报修以及综合服务等要求。根据民情民意确立起来的考核标准，不但增加了权力运作的透明度，而且淡化了干部考核中的人情因素和感性因素。权力监督部门和普通市民上下联动的监督体制，降低了监督成本，增强了监督效力，用无时无刻不在的监督拉动公共服务质量的提升，对于我国构建服务型政府、创新社会管理体制具有重要的启发价值。

　　第一，让监督权的运作环境从事后走向事中。在政治权力的运行过程中，事后问责总是被动的，不但难以防患于未然，更是无法弥补因渎职或滥权造成的不良影响和经济损失。只有在权力运作过程之中实行监督，才能及时有效地防止权力的腐败和失范。民意是监督权发挥作用的信息之源，也是监督部门判断公共服务单位是否渎职的依据，任何监察机关都不可能独立发挥监督作用，而需要借助公民的耳目。因此，监督权必须依托于一个庞大的信息源鞭策各单位尽心履职。作为民意的汇总基地，市民热线呼叫服务中心恰好可以成为监督权进入事中操作的优质平台，有利于通过监督形成压力传导。南京市委、市政府专门要求，建立呼叫中心成员单位内部监督、督查中心监督、新闻媒体监督、社会公众监督、纪检监察机关监督的联动监督机制。市督查工作办公室下设督查中心及六名专职干部，负责对呼叫中心以及承办单位进行日常管理、指导、协调、调查和考核。这样，监督权就能借助市民热线成为真正意义上的日常性权力，从而改变了过去监督部门只能在出了问题后再去处理的被动局面。市民热线也因此比信访工作具有更大的强制效力。

　　第二，增加了政府服务意识的主动性。通过呼叫服务中心生成的绩效指标，如今正在成为各承办单位工作的动力。受政绩压力影响，各单位都不得不加大力度改善各自的服务质量，从而提高了加强公共服务和社会管理水平的积极性和主动性。

　　第三，通过民意收集，不断完善制度法规。在热线服务过程中，一些市民诉求会因为法规细则的缺失而被退单。有的市民对办案结果不满意，于是将矛头直指政策法规本身。这无疑提醒了当地人大或相关工作部门应尽快制定或修改细则和本地法规。通过市民呼叫服务热线这一信息量加大的平台，当地人大和政府部门在立法和制定政策的过程中就有了更加广泛的民意参考，这非常有利于实现科学决策和民主决策的统一。

　　第四，提升了考核制度的科学化水平。健全干部责任考核制度，需要从不同单位的工作性质出发，归纳其具有客观规律性的因素，实现考核的标准化和科学化。为了公正、客观、科学地通过绩效指标考核各单位的工作情况，南京市把承办单位分成机关部门组、区县组、企事业单位组等。机关组共53家又被切成3块：年平均授予1000件以上案件的为一组，1000—100件之间的为一组，100件以下的为一组。根据办结率、退单率、满意率分组排名考核，以保证考核结果尽量符合不同单位的工作性质，给各单位的工作人员以公平合理的对待。

　　当然，统一的市民服务热线在开通之后，也造成了让承办单位“头疼”甚至“恼火”的情形，这些情形反过来又给我们带来体制层面的思考，并有益于帮助我们找到体制改革完善的节点。比如，有的市民常来电要求处理一些不在公共服务范围内的私事、琐事;还有的市民打电话完全是为了发泄情绪，有意刁难。在很多市民眼中，政府服务范围应该是“无限的”，这为热线服务工作带来了很大难度。应该指出，我国曾经历过一个权力高度集中、无所不包的全能政治时代，改革开放34年后的今天，政府功能尚未完全转轨，行政权力对经济和社会领域的干预依然过深，法制尚不健全，在社会和市民中形成的惯性力仍在，老百姓尚未摆脱“有问题、找政府”的思维定式。权力和责任总是对等的，如果政府手中的权力过大，所负的责任也应过大。完善服务型政府的过程本身也有助于政府明确自身的权责范围，实现政府职能的转换。开通监督权主导的市民呼叫热线，迫使各权力部门主动理清各自的职责，而理清职责的过程同时也是理清权力的过程。只有规范权力的运行边界才能界定责任的合理限度，权责明确之后，老百姓“恼人”的诉求数量才会逐渐降低。更为重要的是，人民群众依法理性政治参与的能力只能在更多的民主政治实践中才能得到教育、锻炼和提升。