民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，这在一定程度上促进了相关部门的“三公经费”公开。

　　不计零头，31万条。

　　这是8月5日，预算法修订草案(二审稿，下同)公开征求意见一个月期满时，全国人大收到的意见总数。

　　在同期公开征求意见的法律草案中，预算法的关注度仅次于劳动合同法(55万余条)，远远超过当年个人所得税法修正案创下的纪录。

　　这部从1995年施行至今的法律，在实践中一路磕磕碰碰，几度欲改而不成，如今终于走过二审，完成向社会公开征求意见，等待最后表决。

　　所谓预算，笼统地说即是政府的财政收支计划，也就是政府“钱袋子”怎么花的问题。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”怎么花的法律。

　　在法学界看来，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。

　　从某种意义上来说，预算是一国政府治理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具。预算法起的作用是：控制政府的公权力不能随便使用。

　　那么，酝酿良久的预算法修订得怎么样?这次挂到中国人大网上供公众“拍砖”，都收获了什么样的意见?争论的焦点又在哪些条文呢?

　　立法宗旨引发争议

　　草案的第一条，关于预算法的定位，立法宗旨的表述，就引来批评一片。

　　草案保留了现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

　　这种原封不动的照抄，受到学者几乎众口一词的批评——“完全没有体现预算法的使命”。

　　在学者们看来，预算法是为了规范政府行为、约束政府收支，给政府花钱订规矩的，如果第一条开宗明义的定位只是强调政府管理，着重政府内部管理而不是外部制约，则目的已偏。

　　这种观点在学界早有定论。很早之前，学者王绍光就指出，预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，其承担责任的方式，令人担忧。

　　“而且，‘国家’这样的概念也太含糊了，谁来代表国家?人大?政府?公民?如果被解释为政府，那这部法律就变质了。”上海财经大学教授朱为群对法治周末记者表示。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文更是尖锐地指出：“预算法沦落为管理法而不是控权法。”

　　第一条之外，学者对预算法基本原则提的意见也惊人的一致。

　　草案第九条规定，各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。

　　“漏了一个最重要的公开透明，这是现代预算制度的核心原则，只有这样，政府才是看得见的政府。”财税专家马靖昊对法治周末记者说。

　　在预算法基本原则中增加“公开透明”，出现在几乎所有学者提的建议中。

　　现行预算法，并没有对预算公开的相关规定。此次草案中，规定了经过人大批准的预算和决算，应当及时向社会公开，获得各界称赞。

　　朱为群也提出，目前草案规定的原则，诸如“统筹兼顾”、“勤俭节约”和“量力而行”，不是法律用语，更像是道德要求。因此，在向人大提建议时，他坚持三个原则，即公开透明、完整独立、收支平衡。

　　预算公开缺乏明确规定

　　说到底，预算这样宏大而专业的制度受到普通老百姓的关注，源于公开，民众对预算最直接最感性的需求，也就是预算公开，比如多年来穷追不舍的“三公经费”。

　　“随着社会环境的变化，百姓对财政公开、管理的愿望越来越强烈，想要了解这方面的信息，我们应当适应。”财政部财政科学研究所副所长王朝才对法治周末记者说起这次预算法修订的背景。

　　他数出修订草案的进步之处，也特别肯定了草案新增加了预算公开的规定，这在现行预算法中是缺失的。

　　草案的进步有目共睹，却仍然难令学界满意。

　　草案第十一条规定：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定。”

　　学者普遍认为，预算公开的规定应当更加细致明确，以便操作。

　　“现在的草案，既没有规定公开的方式、时间、对象，也没有规定公开的程度以及相应的救济途径，在实际执行中很容易落空，而把这些授权给国务院，相当于行政机关自己给自己定规矩。”朱为群说。

　　上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪也曾提出，现行法没有预算公开规定，因此行政部门通过一些条例将绝大部分预算信息列入了国家秘密的范围，这是预算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“预算公开必须要有明确的法律标准。”

　　至于预算公开的程度，今年上半年关注时事的人们还清楚记得，陆续公布的90多个中央部门2012年的预算——最受公众关注的“三公经费”没有单独列出，科目仍然宽泛笼统，具体的支出结构、去向无从知晓——许多公众的第一反应依旧是“看不懂”。

　　看不懂，是跟预算的功能分类和经济分类两大分类有关，同时又受类、款、项、目四个级别的粗细限制。

　　多年来致力于推动中国各级政府财政预算公开的公共预算观察志愿者吴君亮告诉法治周末记者，现在公开的预算主要是按功能分类，大部分预算只编制到类、款，非常粗犷，不仅人大代表很难审议，老百姓也很难看懂。

　　例如教育类支出，其中的教育管理事务这款，再下面的行政运行这项，给个笼统的数字，仍然很难知道钱是怎么花出去的。

　　预算公开是为了便于监督，要判断这钱花在什么地方、花得对不对，需要具体详细的数据说明。

　　“在预算只编制到款的情况下，人大不可能在预算审批过程中，将各种不合理的支出，例如‘三公’消费、政绩工程，从中识别出来并剔除出去，也不可能在预算执行和监督过程中追究行政机关的支出责任。”吴君亮说。

　　因此，学界呼吁，预算编制应尽可能细，同时也应该有经济分类编制。

　　但王朝才认为预算公开不宜在修订时规定过细，他认为现在的公开并不彻底，也不是所有的部门和所有的账本都公开，政府运行还有不规范的地方。

　　“如果做不到，规定了也没有用，法律必须面对现实，不能冒进。”王朝才表示。

　　财政专户的是是非非

　　在对预算法草案所提的建议中，比较不留情面的一条，就是建议取消财政专户。

　　财税专家马靖昊就建言，在法律层面，严禁开设财政专户。

　　他告诉记者，财政专户的巨额资金进入商业银行容易对资金市场价格形成机制造成冲击，扰乱金融秩序，而且从实践中来看，也存在难以监控的贪腐问题。

　　两年前落马的江苏省财政厅原副厅长张美芳即是一例。当时张美芳涉嫌巨额受贿被调查，据传金额高达5000万元，其主要问题就出在收受银行吸储回扣上。

　　财政收入中有很大部分非税收入是在财政部门开设的财政专户中，财政专户又开在商业银行，而在哪家银行开户，一般由地方财政部门自行决定。当年张美芳主管的江苏省财政厅综合处，负责非税收入征缴，由于存款数额巨大，成为各家银行垂涎的肥肉。

　　而就在去年，北京市昌平区财政局国库科财政专户会计杨立强，就因为贪污挪用农村养老保险等财政专项资金5000多万元，一审被判处死刑。

　　考虑到建议的可接受程度，马靖昊在给全国人大的建议中，分三个层次：最好是取消财政专户;次之是不要开户在商业银行;最次是特别需要在商业银行开户的要严格限定条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时信息共享。

　　与此相关，此次修法争论得比较激烈的另一个问题，是国库监督权的变动。

　　草案这次删除了现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，外界对此解读为，央行已不再对国库资金使用过程具有监督权，国库“经理制”变成了国库“代理制”。

　　这一删而将财政部由单一的会计变成国家的会计加出纳的言外之意，引起了学者的强烈批评。这一条款也一度被用作批评草案是对现行法的倒退的经典援引。

　　朱为群解释说，最合理的制度设计，应该是国库支配权、决定权在人大，财政是管记账的，而国库是出纳，虽然财政部门与国库局都是行政机关，但毕竟是两个不同的部门，可相互牵制。央行国库局局长说堵住了大量违法违规行为，也说明了它(国库)是政府内部的防火墙，还是非常必要的。

　　在刚刚过去的7月底，央行国库局局长刘贵生接受媒体专访时称国库监督被弱化的现象需高度重视，他公开建议正在修订的预算法应明确央行国库监督的法律地位及基本职责，同时要清理整顿财政专户，优化非税收入收缴方式。

　　王朝才在点评草案时也说，草案有所进步，但还不到位，例如对于国库是经理制还是代理制，草案就没有明确。

　　但他并不反对国库代理制。他说，目前从全世界范围来看，基本都实行代理制，现在呼吁恢复规定为经理制的意见，都是站在央行的角度思考问题。而实际上，对国库资金的使用，监督靠的是审计、人大，并不需要央行。而且，财政资金拨付过程中，还要走央行的审批程序，也是不效率的。

　　人大监督权需落实

　　预算由谁说了算?

　　答案很简单，国家权力机关，人大。

　　事实上呢?

　　掌握着预算编制权力的是政府，审批权在人大，但按现行法律规定，审批的结果，除了批准，似乎也没有第二种选择。

　　草案对这样的现状也似乎无意于去改变，无论是现行预算法还是修订案，都没有对“人大如果不批准预算”该怎么办作出规定。

　　“这是严重的制度缺漏。”天津财经大学教授李炜光指出，往深了说，就是国家行政权力过大，立法机构人大权力过小，过虚，无法形成抗衡，这也是预算法修订一再被推迟的原因。

　　在草案中，一些本应由人大行使的权力，被授权给了国务院，这也受到学者们的批评，认为是立法机关权力对行政机关的过分让渡。

　　受到最多指责的是，草案规定的四个账本，公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，后三个账本的收支范围，都按照国务院的规定来执行。

　　这条授权规定受到了猛烈的抨击，批评者认为将该三项的收支范围决定权完全交给国务院，意味着政府既是预算收支的运动员，又是预算收支的裁判员，会给预算监管造成很大的问题，使预算法流于形式。

　　学者认为，立法权力的过度让与还表现在像财政管理体制这样的基本财政制度，也授权给了国务院，而这本该由法律来确立;还有专项财政转移支付，也是由国务院确定之后报人大备案即可，人大在这些外界看来都极其重要的权限上都放手了，只要求向其备案，不必审批。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受法治周末记者采访时说，他认为预算法可在发挥人大作用方面下点功夫，加强人大对财政预算的监督，实际上可解决让更多人参与预算决策、最大限度地避免少数人左右财政预算的问题。

　　30多万条意见，指向集中、言辞恳切，也不乏争议，只是，即将通过的预算法修订案，到底能在多大程度上实现这些良好的愿望，只看月末了。(陈霄)

　　预算法修订势在必行

　　社会各界呼吁修订预算法多年，是有现实背景的。但尽管学界提出了许多修订建议和意见，预算法修订案草案二审稿的修改却有限，被指缺乏真正改革诚意

　　预算法，听起来距离百姓日常生活特别遥远的一部法律，实则与百姓生活密切相关。

　　远如人们憎恨万分的“三公经费”，百般揪心的上学、看病、就业“三难”，近如北京“7•21”特大暴雨，以及铁道部“天价宣传费”事件，背后都与预算这只“看不见的手”有莫大关系。

　　预算，历来被称为“国家的钱袋子”，其资金来源自财政收入，这也就意味着主要来自公众各类税费。预算的制定、分配以及制定的过程，其实也是政府经济权力分配的过程，这与公众生活与民众权利直接相关。

　　天津财经大学教授李炜光就曾指出，我国面临诸多的社会问题：官民矛盾、大气环境、分配问题等都跟预算有关，社会的两极分化、贫富分化也跟预算有直接的关系。

　　“所以了解一个国家看预算就可以了，这个国家是什么性质的国家，看预算就可了解得差不多。”他认为，怎么形容预算的重要性都不为过。

　　修法过程很坎坷

　　2004年，全国人大正式启动了预算法的修订工作，8年多来，各界也一直在推动这部法律的修改，但却在去年12月之前一直没有取得实质性进展。

　　复旦大学教授韦森透露，学界就该法的修订提了大量意见，在人大财经委和财政部内部，也经历了“复杂协商和博弈”，修正案“几易其稿”。

　　作为参与修法研讨的学者，李炜光透露，曾在1997年形成过一个修改稿，是力度最大的，但受到比较大的压力，后来便一再推迟，直到形成2010年的修改稿，但“与1997年修改稿相比不但没有进步，反倒退步，这令很多学者很痛心，越改越回去了”。

　　尽管如此，2010年版本的草案也不是很顺利，“没有上(人大)会，3次被拒绝，当年8月、10月、12月各一次”。

　　针对预算法运行中出现的问题，以及不适应新的社会形势，学界对修法的积极性很高，但是结果未必如意。

　　例如上海财经大学教授蒋洪，作为全国政协委员，针对预算法修改已经提了6份提案，但从这次公布的二审稿看来，其意见一条也未被采纳。

　　韦森告诉法治周末记者，他们十几个教授也刚刚向全国人大常委会法工委提交了全面的修改意见。

　　对于是否通过媒体来加强学界修法声音的呼吁，韦森表现得很犹豫。

　　一方面他公开发表文章《预算法修订怎能静悄悄》，呼吁各界都来关注该法的修订;另一方面却因被朋友告知表达意见“尽量走正式渠道”而迟疑着接受记者的采访。

　　修订势在必行

　　社会各界呼吁修订预算法多年，也是有现实背景的。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受法治周末记者采访时称，预算法的修改是伴随着财政体制不断深化改革而必须对一些基本财政关系进行调整，比如中央与地方预算财政分配机制问题，人大与政府在财政方面的作用划分，预算外收入及地方举债问题的处理等。

　　有“预算公开申请第一人”之称的吴君亮，多年来一直致力于推动中国各级政府公开财政预算，在此过程中了解到现实中的许多问题，在他看来，“修订预算法已经势在必行”。

　　他告诉法治周末记者，由于现行预算法没有预算公开的相关规定，他申请政府公开预算时以政府信息公开条例为依据，虽然近几年地方政府预算公开有了比较大的进步，但公开仍然不详尽。

　　“政府掌握着3个账本，一号账本是收入账本，目前公开了70%至80%;二号账本是以功能支出分类的账本，目前公开了60%左右;三号账本则是经济支出分类账本，目前基本没有公开。”吴君亮指出，经济分类对于外界看懂预算其信息量是最为足够的。

　　例如，对于教育部门来说，按功能分类主要就是教育，人们只知道这笔钱用在教育上，但具体怎么用却不得而知。如果再从经济分类来看，人们就可以知道这笔钱中有多少用于教师、员工的工资奖金，多少用在教学业务上，多少用于教学设备，多少用在教学楼或有关建筑上。

　　“三号账本的公开并不存在任何技术阻碍，只是政府并不愿意公开而已。”吴君亮表示。

　　他还观察到，在现实中，预算执行的情况也很不乐观，突破预算比较随意，也极其常见。

　　无论中央还是地方，每年至少突破预算15%，突破预算50%的项目和部门也并不少见，甚至个别突破达到100%，95%以上的部门、项目均会突破预算。

　　“这弄得很不严肃，很不严格，可以随意突破，这样预算就没有什么意义了。”吴君亮说。

　　草案二审稿确定“需要增加预算总支出的”预算调整须报人大批准，即只管总额变化，不管项目调剂，不同类支出可以相互挪用，学者认为此条款意味着行政机关几乎可以不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上有意义。

　　虽然仍然大声疾呼不要错过预算法修订的历史机遇，吴君亮对草案二审稿仍然很失望，“能不改就不改，能少改就少改，必须要改就点到即止，没有实质性的改动”。

　　“这是一部缺乏真正改革诚意和远大理想的修订草案。”他这样评价。

　　地方举债的问题一直也是修法关注的一大焦点，据媒体报道，修订案对此问题有所反复，一审稿拟对地方政府债务实行限额管理，二审稿删除了此条，仍然重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　这一问题颇受关注与分税制后地方财政的巨大压力密切相关，屡受诟病的土地财政即是最突出的表现之一。

　　但受财政吃紧的压力，近几年，国务院也以另行规定的形式发行地方政府债券以“应急”，如在1998年和2009年金融危机时，都有过此举。

　　最令人期待的是去年下半年，经国务院批准，在经济实力较强的上海、浙江、广东和深圳四地，已启动地方政府自行发债试点，被解读为传递出为地方举债打开口子的信号，而此次预算法修订，似乎正当其时。

　　但草案二审稿在紧急关头暂缓打开地方政府自行发债这扇“闸门”，许多人认为，这背后是出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其潜在的风险必须引起高度重视，也表明决策层对这一问题的审慎。

　　预算制度之外

　　一有机会在公开场合讲座时，李炜光总喜欢澄清人们认识上的一种误区——预算不是经济的专业性问题，而是不折不扣的政治问题。

　　他指出，不同利益集团的利益，不同民众的意愿都要通过代议制的形式在议会上反映出来，而议会怎样把所有的意见都变成政府的政策然后推行下去，治理社会，形成善治?主要的手段是预算。

　　如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算;如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。李炜光认为，预算法修改之所以敏感，是因为这是对国家政治体制的中枢神经的改革，是政治权利的核心部分。

　　在他看来，预算权力是分权制和分享的关系，人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何，这是民众的权利。

　　现代预算的作用，就是给国家的预算体制上装上一个“刹车装置”，用来防止地方政府和官员独断专权、暗箱作业、贪赃枉法、以权谋私、侵犯公众权益。

　　很多学者其实也承认，预算制度在现实中的问题解决，并不可能单纯地依靠修改一部预算法来实现。

　　莫纪宏就认为，目前预算体制的关键，并不在于预算公开不公开，而取决于财政预算的决策权在谁手上。

　　要将预算制度真正纳入法律轨道，目前体制下还有许多问题要研究，包括国有资产总量、货币发行权、国有财产负债、预算外收入的制度化、地方财政自主权、社会组织财政负担的合法性等。

　　他也认为，财政预算的实际决策权与决定权的统一，决定权与执行权的关系，以及执行权与监督权的关系，这些深层次问题的揭开与探讨，需要更好的制度环境保障。

　　■预算法修改历程

　　1995年

　　预算法开始施行

　　预算法施行，但未对预算公开作出规定。审计署原审计长李金华曾表示，从每年审计查出的问题看，预算的公开度、透明度还不够大。

　　1997年

　　形成过一稿修正案

　　此稿修改力度最大，但受到比较大的压力，后来便一再推迟。

　　2007年

　　政府应公开预决算

　　2007年颁行的《政府信息公开条例》，要求政府公开预算和决算报告信息。2010年我国首次推进部门预算公开。

　　2011年11月

　　国务院原则通过

　　国务院常务会议讨论并原则通过《预算法修正案(草案)》。会议认为，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。

　　2011年12月

　　修正案草案一审

　　十一届全国人大常委会第24次会议审议预算法修正案草案。会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托做的预算法修正案草案的说明。

　　2012年6月

　　修正案草案二审

　　预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。二审稿重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　■预算法修正案草案

　　二审稿新规定

　　(2012年6月26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议)

　　政府发债

　　预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　预算管理

　　预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　预算种类

　　修正案草案新增第4条：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

　　公开范围

　　修正案草案二审稿增加规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　转移支付

　　修正案草案二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。(陈霄)

　　预算法修订直关中国改革方向

　　张千帆

　　预算法是规定国家预算决策机制的基本法律，其对于国计民生的重要性不言而喻。1994年预算法颁布后，社会各界就曾发表过诸多不同意见。早在2004年，全国人大即启动了预算法修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次审议稿，足见政府内部不同部门之间的博弈也同样激烈。此次修订能否实质性改善预算决策程序，直接关系到中国未来改革的方向。

　　现代社会离不开政府提供的公共服务，而公共服务需要财政投入。预算决定了政府可以花多少钱、花在哪里。预算太少，社会不足以维持必需的公共服务;预算太多，人民的财产即成官员挥霍浪费的资本。

　　近20年来，财政预算年年快速增长，增长速度甚至远超过GDP增速，但是每年的预算增长却从未正面征求过社会意见。当然，即便预算数字看起来恰到好处，也还需要有效的监督机制，才能保证纳税人的钱确实被用在该用的地方。和法律一样，每年的预算方案也代表了国家的重要公共利益。事实上，预算方案反映了立法目标的实施重点。无论是义务教育、社会福利、环境保护还是社会治安、军事国防，法律规定都只是表面文章，只有在财政预算中得到体现方能落实。各项任务在预算中所占的比重即体现了政府的年度工作重点，直接决定了国家发展的风向标。

　　社会实践表明，预算离不开民主过程。要保证“取之于民，用之于民”，人民自己得对政府预算有发言权。虽然人民未必有足够的时间和信息决定自己的每一分钱花在哪里，但是他们可以选举自己的代表替自己决定政府预算方案。

　　在预算民主化的世界大趋势面前，中国并不例外，预算法规定了各级人大对于批准本级预算的权力。但是在实践过程中，中国预算决策体制受制于诸多非民主因素的牵制。

　　首先，一些地方的人大存在选举不规范、走过场的情形，造成某些人大代表缺乏代表性，其代表选民监督预算决策的动力严重不足。其次，绝大多数人大代表及常委会委员都是兼职代表，专业化程度严重不足。除了全国人大常委会下属的预算工作委员会之外，各级人大均没有专门的预算委员会。人大每次开会会期极短，多数代表只有两三天时间审议预算，根本不足以深究任何预算细节。不少地方至今只提供粗线条的预算方案，也令代表们无从审查实质性细节。最后，预算法赋予的人大审议权是相当有限的。代表们只能对政府提出的预算案整体进行表决，而无权对预算的具体条目进行单独表决。

　　换言之，中国各级人大的预算审批权相当于美国总统的整体否决权，或者全部通过、或者一概否决，而无从逐项通过或否决。这种限制造成立法与行政职权错位，极大约束了各级人大的预算决策职能。在本质上，中国目前的预算决策体制依然无法摆脱行政主导。

　　预算法修正案草案的二次审议稿在预算程序上有所改善，譬如延长了财政部向全国人大财经委提交预算初审的时间，明确规定了各级人大审查预算和决算的重点内容等，但这些局部修正并没有改变预算法的行政主导本质。

　　事实上，二次审议稿在若干方面明确强化了行政机构的主导地位。譬如二次审议稿第7条规定预算、预算调整、决算应当公开，这固然是好事，但是公开的具体办法却由国务院而非全国人大或常委会规定。此外，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围及其编制、执行和实施步骤(第25条、第91条)，国库管理的具体办法(第54条)以及中央和地方分税制的财政管理办法(第12条)等重要事项，也统统由国务院规定，地方各级政府之间的财政管理体制则由省级政府规定，仅需向同级人大备案。这些规定将有关预算的重大立法事项赋予行政部门，未能凸显预算民主化所要求的各级人大的中心地位。

　　预算法修正自首次启动以来已历时8年，社会各界对修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫过于提升各级人大在预算制定和监督中的实质作用。这是此次预算法修正可以做到，也应该做到的。