科学发展，铸就辉煌成就。总结科学发展之经验，下大力防范各种风险，是成功经验之一。科学发展，必须加强党的建设，特别是党的纯洁性建设，要认识到——

　　廉政风险防控是硬道理

　　话题嘉宾

　　黄苇町：红旗出版社原副总编辑

　　任建明：北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任、教授

　　孙志勇：中纪委廉政理论研究中心副主任

　　毛昭晖：中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任

　　王建芹：中国政法大学法学院教授

　　何谓“廉政风险防控”

　　主持人：践行科学发展观，为我国各项事业带来了辉煌成就，这不仅体现在经济、文化等领域，也体现在反腐败等领域。反腐败工作所取得的重要成就之一就是制度建设、制度创新，比如，廉政风险防范管理、惩防体系建设，可否简单介绍一下?

　　任建明：腐败行为，往往发生在权力运行的过程中。每个有权力的岗位都有可能产生腐败，这就是廉政风险。廉政风险防范管理，就是要找到可能发生腐败行为的地方，然后拿出具体防范措施，其本质是对权力的规范和制约。廉政风险防范管理是前几年在北京市首创，得到中央纪委、监察部和国家预防腐败局的肯定后，迅速在全国许多地区、部门和单位推广开来的。廉政风险管理实践从一开始就把风险管理(查找风险、制定风险防控措施等)、质量管理中的PDCA(英文单词计划、执行、检查、处理的第一个字母)循环等引入其中，建立了计划、执行、考核、修正循环，使廉政风险管理成为一个持续改进的过程。

　　孙志勇：廉政风险防范管理是建立健全惩治和预防腐败体系的一个有益探索，而惩防体系建设在党风廉政建设和反腐败斗争中居于基础性、全局性、战略性的地位。2005、2008年，中央先后颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。党的十七大将建立健全惩治和预防腐败体系写入党章，“十二五”规划也将其列入国民经济和社会发展规划。2010年发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书，把建立健全惩治和预防腐败体系明确为反腐败国家战略。各地区各部门紧紧围绕建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系《实施纲要》和《工作规划》部署的体制机制制度建设任务，加快构建惩治和预防腐败体系基本框架。以国有企业系统为例，北京市国资委已经把惩防体系植入企业管理系统之内，把反腐倡廉要求体现到经营管理流程中，一手抓惩处、一手抓预防，特别是北京银行等单位构建的立体式案件查防体系等有力地推进了国有企业又好又快发展。实践证明，中央作出建立健全惩治和预防腐败体系的重大决策是完全正确的。完善惩治和预防腐败体系，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的重要保障。

　　我们要总结十七大以来惩治和预防腐败的实践经验。比如，全面总结各地区各部门加强廉政风险防控的经验，并根据新形势新任务，研究下一步落实《关于加强廉政风险防控的指导意见》的具体措施，要使各地区各部门依法规范职权、编制“职权目录”、绘制“权力运行流程图”、开展岗位廉政风险排查、评定风险等级、完善防控措施，逐步建立覆盖党的机关、行政机关和国有企业、事业单位的廉政风险防控机制。

　　打造科学的权力结构和运行机制是反腐倡廉的基础

　　主持人：党的十七大报告要求建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这对于推进惩防体系建设有什么重要意义?

　　黄苇町：腐败的本质是权钱交易，加强对公共权力的制约监督，防止权力越界和失控，成为谋取部门和个人利益的工具，是反腐败的核心问题。如何打造科学的权力结构和运行机制，又是其中首要的、基础性问题。党的十六大报告要求建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要求从决策和执行等环节加强对权力的监督，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。党的十七大报告则将“决策权、执行权、监督权”明确概括为“权力结构”，提出要建立健全这“三权”相互制约协调的权力结构和运行机制。一种权力结构，如果本身的配置不合理、不科学，想在权力行使过程中依靠道德的力量加以规范，是很困难的。结构的缺陷是根本的缺陷。因此，我们首先要在建立科学的权力结构上下功夫，通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，才能使决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。这对于惩防体系建设无疑是有重要意义的。

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　　主持人：如何完善权力运行机制?

　　黄苇町：《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》强调指出，要“切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节，最大程度地减少权力‘寻租’的机会”。大量事实证明，权力运行的执行阶段，是最易出现腐败问题的环节。许多案件的发生，都是通过在这个阶段搞内外勾结、架空程序、偷梁换柱、暗箱操作，达到权钱交易目的的。

　　因此，要完善权力运行机制，首先在权力运行的每一个环节，都要设置规范、严密的权力运行程序。目前权力运行存在的突出问题之一，就是缺乏清晰、严密的程序性规定;有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序，甚至权力运行不透明，制造腐败机会。要消除这种现象，就要使权力运行的决策、执行、监督等环节在时间和功能上相互衔接、环环相扣。还要制定相关的工作细则。细化到进入权力运行过程的每一位行政人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，顺利地进入工作角色和工作状态，并有所依从、有所戒惧。首钢正在探索建立的“拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度机制、权力运行监控机制、源头防腐机制、查处腐败的惩戒机制，有效治理重点领域和关键环节的突出问题”的惩防体系基本框架，北汽的“阳光工程”、“廉洁工程”就是很好的例子。要公正、稳定、有效地行使权力，必须以法律的形式对权力运行加以规范，使权力运行程序变成法定程序，权力的赋予、行使与交接等，均由法律法规作出明确规定。凡是用法律法规和规章制度形式加以明文确定的权力运行程序，任何人都要遵行，不得违背。如此，才能使权力运行真正成为规范有序的过程。

　　主持人：“以加强对领导干部特别是主要领导干部监督为重点，推进权力运行程序化和公开透明”，这是党的十七届四中全会《决定》中的一句话。我们党为什么要特别强调对领导干部的监督?

　　黄苇町：大量事实证明，行使权力越界和违反权力运行程序的，以一些地方、部门和国有企业的主要领导干部即“一把手”居多。有些急功近利、耗资巨大的政绩工程之所以能够上马，大多和主要领导者的个人专断有关。因此，我们要认真总结反腐败斗争的经验，总结加强对领导干部特别是主要领导干部监督的经验，来不断提高制约和监督权力的水平，保证人民赋予的权力能够真正用来为人民谋利益。对于那些具有高风险特性的行业，更要加强对领导干部的监督。我注意到，有些国有企业已经对此进行了探索，比如北京银行贯彻中央“三重一大”集体决策制度，建立起公开透明的监督检查制度，真正用学习管好人、用制度管好权、用监督管好事，让教育、制度、监督三者形成有机体系，让领导班子成为廉政风险防范管理的组织领导者、示范引领者。

　　为什么说廉政建设要坚持局部推进的策略

　　主持人：推进反腐败工作，策略选择是非常重要的，在这方面您有什么好的建议?

　　任建明：从整体上推进反腐倡廉工作，策略是关键。那么，应该是全面推进还是局部推进呢?所谓全面推进，就是全国上下一体化地推进;而局部推进就是选择一些地区作为试验区，率先进行试点和推进，待取得突破或成功之后再普遍推广。局部推进策略也可以称为渐进策略或模式。我曾经多次、反复思考过这个问题。结论是：局部推进是唯一可能的推进策略。改革开放30多年我们走出了一条中国特色的社会主义发展道路。如果可以用一句话来揭示中国特色道路的关键，我认为是“渐进模式”。也就是说，没有先验的答案，而是在局部摸索、试错过程中找到一条成功的道路。我认为这是改革开放30多年最伟大的遗产。而相对于经济体制转型或改革，反腐败和廉政建设的复杂性更大，风险更高。逻辑上就要求我们更要坚持渐进模式或局部推进的策略。有些地方国企实际已经在探索推进的措施。比如在廉政风险防控方面，北京银行通过一系列措施，推动全行廉政风险防范真正实现“两个延伸”，即“向企业领导班子和领导人员延伸，向拥有业务处置权的部门和岗位延伸”，并从道德建设、制度安排、监控机制等多个层面，着力构筑立体式的案件查防体系，使其“不想作案”、“不能作案”、“不敢作案”，取得了明显的成效。

　　律己、监督、问责：让廉政成为生产力

　　主持人：小平同志讲，发展是硬道理。“廉政风险防控是硬道理”，该怎么理解呢?

　　李渝志：廉政风险防控搞好了，就会保障发展、促进发展，从而也就成为硬道理。搞好廉政风险防控，机制建设必不可少。要建立并完善两项机制：内外监督机制、预防惩处机制。从监督机制来说，企业要加强内部、外部审计，注重群众监督，有效发挥信访举报制度的作用。在预防机制方面，要主动查找风险点，围绕思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境，由点及面逐一查找风险点，有针对性地研究制定防范措施。在惩处机制方面，要制定全面、系统的问责制度，坚持“有错必问、有过必责”。

　　加强廉政风险防范管理，要重点抓好“三重一大”决策环节的风险防范，这与现代公司治理的要求紧密相连。要在发展中建立起现代公司治理架构，引入独立董事和外部监事。各治理主体之间形成清晰的职责边界，明确的决策规则和程序，有效的激励和监督机制。在实践中，着力建设工作到位的党委会、健康的董事会、有效的监事会、负责的经营班子，将发挥党的政治核心作用与完善公司治理机制有机结合起来，形成推动发展的强大合力。北京银行的实践证明，高度国际化、规范化的公司治理机制，从根本上保障了“三重一大”集体决策制度的贯彻落实，提升了廉政风险防范管理的有效性。

　　主持人：惩防体系从根本上讲是制度建设，但它恐怕也离不开文化建设、思想道德建设等的配合，对此，您是怎么看的?

　　王建芹：当今反腐倡廉惩防体系的构建，制度固然非常必要，但与制度相配套的廉洁文化价值观的确立却不是可有可无的。而新时期中国廉洁文化的内涵仍亟待理论研究上的重大突破。廉洁文化在本质上是一种社会文化的范畴而非单纯的制度建设范畴或单纯的道德价值范畴，因此，反腐倡廉既要看到制度建设上的不足，也要从深层次上探讨社会文化中的内在因素，方能科学地运筹帷幄，营造弘扬廉政勤政廉洁文化的社会氛围。在这方面，国有企业也有很多成功的经验，比如北京银行积极推进廉政文化建设特色化、精品化、制度化，让“廉政也是生产力”等思想成为各级经营管理人员的从业理念，另外，同仁堂的廉洁文化与京城机电控股公司创设道德与社会责任委员会的实践，也都引人思考。

　　走出“就制度论制度”、“就廉政论廉政”的简单思维方式误区

　　主持人：从社会历史背景上看，廉政文化建设有何必要性?

　　王建芹：站在历史的高度看廉洁文化体系建设，应当注意到，在当前这样一个巨大的历史变革时期，新与旧、传统与现代，各种观念和价值观的冲突往往使人面临形形色色的困惑与迷茫，特别是改革开放带来的经济快速发展和科技进步，为物质主义与享乐主义的急遽发展提供了温床，物质的极大丰富与精神的相对空虚同时伴随着我们。信仰和道德标准的迷失使得以权钱交易为代表的权力腐败有了滋生的社会基础。因此，廉洁文化的建设，廉洁文化体系的培育，不是简单的一个如何“治官”与“治权”的问题，其根源在于以世界观、价值观、人生观为代表的社会文化生态出现了扭曲。只有上升到这样的历史高度看待制度完善与道德信仰重塑的关系，才能走出就制度论制度、就改革论改革、就廉政论廉政的简单思维方式的误区。

　　总之，制度无疑是重要的，但相对而言，制度通常是属于滞后的、消极的、被动性的客观系统，而思想工作则是从人的内心深处通过信仰、信念与价值观的力量激发人践行良好道德情操的伦理性要求，往往具有更为强大和持久的力量。在人的主观理性中，都有对善与恶、对与错的主观性认知，在权力腐败过程中，腐败行为的主体同样如此，因此腐败行为的发生，既有制度约束不足的客观原因，更有腐败主体的主观故意。虽然说基于人性中固有的弱点，我们不能完全把权力行使过程中的约束机制建立在人的道德自律基础上，但缺乏人的主观能动性的单纯性制度约束，必然是软弱的。所以道德建设必不可少。

　　风险防范机制建设要防止“内卷化”

　　主持人：廉政风险防范管理的探索已经取得了很大成就，搞好下一步建设有哪些问题需要注意?

　　毛昭晖：我认为其中之一就是要防止“内卷化”。“内卷化”是指一种制度模式发展到一种确定形态后，便停滞不前或难以转化为更高级模式，进而导致该制度功效退化乃至丧失。当前，廉政风险防控机制建设已进入深化阶段，如果不能实事求是地正视存在的问题，以创新精神破解制度缺陷，廉政风险防控机制建设有可能落入“内卷化”的境地。

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　　廉政风险防控机制的有效性，取决于与之关联的顶层制度的根本突破，这是因为，如果以个人为中心的权力运行模式和“对上负责”的权力授受结构没有根本性变革，廉政风险防控机制的作用就不能过于乐观。例如，廉政风险点好找，预防风险就比较难。因为廉政风险点的形成是由特定的环境所决定的，如果不能解决权力过度集中的问题，找到再多的廉政风险点，也往往是治标不治本。再如，实践中，廉政风险防范机制建设的领导机关往往是廉政风险最大的主体，仅仅让“一把手”主导制定针对其自身的风险防范措施，是存在一定弊端的。实事求是地说，廉政风险防控机制的核心价值，主要体现为方法层面的制度创新，廉政风险防控机制不能代替反腐败的其他制度变革，切忌将其当成一种包治腐败百病的“灵药”。可见，如果与之相关的制度改革不能及时跟进，仅在廉政风险防控机制自身寻找深化之道，那么，在原有体制机制等制度环境的路径依赖效应下，随着时间的推移，这项好的创新成果就有可能呈现某种程度的“内卷化”。

　　我认为，当今廉政风险防控机制的相关制度改革的着力点体现为两方面：一是反腐败机构领导体制的变革。近些年来，在反腐败机构领导体制的改革方面虽有所探索，但收效值得研究。如果反腐败机构缺乏独立性，受制于监督对象，必然丧失廉政风险防控机制建设的控制权，其后果也就不言而喻。二是社会民主监督主体化。在国家——社会二元结构下，没有强有力的社会民主监督体系，反腐败制度的刚性缺陷无法克服。检视那些廉洁程度较高的国家，其成功经验不外乎是把体制内和体制外的两种监督力量的作用发挥到极致。可以说，社会民主监督主体既是直接监督主体，弥补专门监督机关信息不对称的不足，同时也是对专门监督机关实施监督的主体，履行所有权人监督义务。诚然，离开执政党监督和人大监督来谈社会民主监督是不科学的，也不符合中国特色的反腐倡廉建设的基本要求。我认为，党代会与人代会是社会民主监督的重要制度基础，在中国，离开党代会与人代会谈社会民主监督是没有生命力的，但前提是进一步完善党代会与人代会的体制机制，使其真正成为社会民主监督的制度平台。总之，廉政风险防控机制的深化，应当跳出廉政风险防控机制本身来思考，认识到这一点是有意义的。(主持人：李乔 刘立志)