推进社会和谐的现实路径

　　着眼长远，构建公平高效的行政救济制度已刻不容缓，在法制框架下解决行政纠纷则是必然选择

　　文∕《瞭望》新闻周刊记者李绍飞

　　3月底，北京市长春桥路6号，国家行政学院的“推进依法行政研讨班”。讨论到在法治框架下化解行政纠纷，无论是政府法制部门负责人，还是法院行政审判庭庭长，在实践中各有感受。

　　<一>

　　《瞭望》新闻周刊记者获取的一份东南沿海某省2011年行政复议工作报告透露，过去一年当地群体性案件仍然较多，主要集中在土地房屋征收、规划许可、土地确权、政府信息公开等领域。报告指出，此类案件协调难度大，处理不当易引发群体性上访事件。

　　中国政法大学终身教授应松年提醒说，中国正步入一个经济快速发展，社会主体利益日益多元化的时期。在一些地方推进经济发展的过程中，纠纷频出，尤其是近些年来“群体性行政争议较为突出”，严重影响了社会和谐稳定。

　　他说，现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时，遇到了一些问题，首先就是大量行政纠纷未能得到及时有效的解决。

　　<二>

　　作为行政纠纷解决的第一道正式程序，行政复议是公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上一级行政机关要求对该具体行政行为进行审查并作出裁决的法律制度。

　　从立法层面观察，1990年《行政复议条例》颁布，1999年《行政复议法》通过，2007年国务院制定《行政复议法实施条例》，行政复议制度建设从内容到程序，逐渐趋于完善。

　　本次研讨班中，有多位来自中央部委以及地方法制部门负责人。他们向本刊记者表示，目前突出的问题是，在有的地区，政府法制部门并没有行政复议专门的人员和相应的经费。

　　细究下去，行政复议工作不力还有更多复杂原因。部分研讨班学员对本刊记者分析，首先是认识层面问题。有的地方和部门对行政复议制度重要性认识仍不到位，有的甚至不懂得、不愿意通过行政复议依法解决行政纠纷。

　　行政复议的基础建设仍有待提升。任务最重的市县两个层级，行政复议机构极不健全，有的市县政府至今没有行政复议机构，相关人员严重短缺。来自国务院法制办的数据显示，地市级政府专职行政复议人员平均只有2.2人，县级政府平均不到1人。有的地方勉强设了机构、配了人员，但是“三无”(无场所、无经费、无装备)现象突出，几乎不能正常开展工作。

　　再有，制度设计和法律规定仍有待进一步完善，以便在实际操作中支持行政复议机关有所作为。

　　上述人士也指出，有部分地区实践的成功经验，因此，行政复议也是有望最先取得较大进展的改革领域。

　　多位法院人士对本刊记者表示，法院行政审判工作实际效果与老百姓的期待尚有差距。

　　来自最高法院的数据表明，自行政诉讼法实施以来，每年行政诉讼案件基本上在10万件左右，2011年受案数13.6万件。西部某省高院行政审判庭庭长告诉本刊记者，其所在地区有2000多万人口，每年受理的行政案件不超过2000件。与之相比，拥有8000万人口的德国，行政诉讼案件每年20万到30万件。

　　案件少，并不意味着纠纷少。“行政诉讼案件数量在全部案件中的比例不到2%，但是，申诉、上诉率比民事和刑事案件高出几倍甚至十几倍。”另一位接受采访的高院法官指出，影响行政审判的因素很多，有的地方上“土政策”不少，导致原告上诉、申诉较多，法院权威性有待加强。

　　<三>

　　与行政复议和行政诉讼相比，信访的社会知名度更高，也担负了更多的期许。

　　2011年1月，国务院总理温家宝视察国家信访局。新闻报道介绍，总理“仔细倾听、认真记录8位来访人员反映的情况，逐一了解他们的困难和问题，并就政府工作听取意见”。

　　此前，中央已多次强调对信访工作的重视，通过一系列制度建设，实行领导干部接访、机关干部下访，明确要求把做信访工作作为各级领导干部了解社情民意的“必修课”，要求把问题解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。

　　本刊记者从权威渠道获悉，2011年，全国信访量超过了800万件(人次)，是行政复议和行政诉讼受案数的几十倍。

　　眼下，大量没能在复议和诉讼领域解决的行政纠纷，涌入信访环节，导致后者压力不断加大。就现实观察，目前信访工作一方面要求“事要解决”，对信访问题的处理结果负责，承担着社会矛盾“减压筏”、“调节器”的职能;另一方面，信访部门基本采取转办、交办、督办、协调等几种手段。

　　做好信访工作，就是要从群众工作的方法上以情感人，以理服人，掌握政策，掌握分寸，达到协调为主、化解矛盾、稳定一方的效果。

　　研讨班上，从学员到教员都有一个共识：尽管信访制度有待进一步完善，但在现阶段，这一制度仍然具有极为重要的作用。

　　另一个共识是：着眼长远，构建公平高效的行政救济制度已刻不容缓，在法治框架下解决行政纠纷则是必然选择。