从2008年以来,全国人大代表、河南财经政法大学法学院教授邸瑛琪,已连续5次向全国人大会议建议尽快制定和颁布公务员财产申报法。

　　“我现在依然认为,公务员犯罪处于高发状态,这种态势和公务员财产申报制度缺失存在着一定的关系。”邸瑛琪今天接受《法制日报》记者采访时说,随着银行储蓄实名制和社会生活各方面实名制的逐步实行,制定和颁布公务员财产申报法的社会基础已经基本具备。

　　现有财产登记制度流于形式

　　许宗衡案、文强案、陈绍基案……这些腐败案件表明,许多领导干部在进入司法程序后才被发现有大量非法的财产性收入。

　　“这说明现有公务员财产登记制度没有发挥作用,流于形式。”邸瑛琪说,财产不明已成为问题官员“症结所在”,遏制官员利用手中的职权聚敛财产,建立财产公开申报制度,把其家庭财产、直系亲属资产及就业状况等核实并公布于众,是预防腐败的核心制度。

　　1995年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,要求这些干部必须申报自己的家庭财产。2000年12月,中央纪委五次会议决定,要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年6月,中央纪委和中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。2006年9月《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》发布。2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知。

　　“这些规定初步确立了我国财产申报制度的基本框架。”邸瑛琪说,但这些制度仅仅停留在政策层面,还没有形成完整的法律制度。

　　现行申报制度有六方面缺陷

　　邸瑛琪认为,现行财产申报制度主要有六个方面的缺陷:

　　——法律地位不明确。我国现行的关于财产申报的规定,在性质上都属于政策性文件而非法律规范性文件,这影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度,也缺乏相应的法律权威性。

　　——财产申报的主体范围过窄。现有规定的申报主体只包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、人民团体、事业单位县处级副职以上领导干部以及国有及控股大、中型企业的领导班子成员,而不包括军事机关的领导干部、县处级副职以下的领导干部及公务员。这一规定与我国刑法第九十三条关于国家工作人员的规定不协调,与刑法第二百九十五条规定的巨额财产来源不明罪的主体范围不一致,与刑法第三百八十八条规定的受贿罪的主体也不一致,导致了法律体系内部的矛盾与冲突。

　　——财产申报的时限和类型单一。国外官员的财产申报时限包括出任申报、日常申报、离职申报,构成一个完整的体系。我国的财产申报只包括日常申报及离职申报。

　　——财产申报的受理机关缺乏监管权威。我国现有规定授权申报人所属各单位组织、人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织、人事部门备案。然而,组织人事部门一般只对干部的报告进行接收,对未申报的其他收入和财产,由于缺乏相应的职权和手段,监督难以落实,明显缺乏权威,难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。而负有监督检查职能的党的纪检部门和行政监察部门并不受理申报,只对执行情况进行监督检查,极大地降低了财产申报制度应有的作用。

　　——违规拒报或不如实申报的责任过轻,没有确立司法追究制度。现有政策只规定了对申报人不申报、不如实申报及隐瞒不报的,由所在党组织、行政部门或纪检监察机关责令其申报、改正,并视情节轻重给予批评教育、通报批评或者调整工作岗位、免职,构成违纪的给予纪律处分。这种责任制度过于温和,对于申报制度难以起到应有的保障作用。

　　——目前的财产申报并不对外公开,且查阅程序严格。查阅须经本机关、本单位主要负责人批准;查阅主体只限于组织人事部门、纪检监察机关及因侦办职务犯罪需要的检察机关。

　　立法建立财产登记法律程序

　　如何构建我国公务员财产申报制度?邸瑛琪建议,应尽快完成制度转型,将公务员财产登记制度从政策层面转向法律层面,制定公务员财产登记的法律制度。

　　“应当制定公务员财产登记的法律程序。”邸瑛琪说,要明确登记时效,受理机关、登记材料的保存、登记材料的公开、惩戒、处罚等规范公务员财产登记制度。

　　邸瑛琪认为,还应通过立法明确规定公务员财产登记的主体。财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员,现阶段可以将其界定在担任各级实际领导职务的国家工作人员范围内,同时,申报的主体还应申报其配偶、子女、父母、岳父母、与其共同生活的其他家庭成员及关系密切的人员。

　　“公务员财产登记时效和范围要法定化。”邸瑛琪认为,这应包括:出任申报登记、在职申报登记、离职申报登记、亲属财产申报登记、关联人财产申报登记和直系亲属就业状况申报登记。登记的内容应包括:动产、不动产、有价证券、债权、债务、现金、贵重金属、礼品、馈赠等、招待费用、公务员及其家属在高档娱乐场所的消费次数、价格、付账人等。

　　邸瑛琪提出,立法要明确专职登记受理机关,改变现有的由本单位组织、人事部门受理的局面。党内应由纪律检查委员会受理,行政人员应由监察机构受理。要从法律上赋予财产登记受理机构调查、核实、反馈、公开财产登记内容的权利,并赋予发现犯罪线索向司法机关移送的权利。

　　“立法需明确规定惩戒机关、程序,制定完整的惩戒措施。”邸瑛琪认为,对尚不构成犯罪的,由行政监察机关或纪委,依照相应程序处罚;将财产申报过程中的拒不登记行为和登记不实行为入罪,追究法律责任;申报过程中发现的不实财产应依法处理。

　　邸瑛琪建议,建立公务员参与的明显超出自己收入且和自己职务有关的高档消费的报告和核实制度。应通过立法明确行政监察机关对公务员高档娱乐和消费进行调查核实的权力。还应设立公务员财产登记的监督机制,同时,加大社会监督,明确规定社会监督的主体,范围、程序及救济渠道。

　　“应将申报内容公开,作为一种法律义务以法律的形式规定下来。”邸瑛琪最后强调。

　　本报北京3月5日讯