据2010年第六次全国人口普查，北京市常住人口为1961万人，这个数字超过国务院批复的北京市2020年总人口控制规模近一成。有人估计，按实有人口口径计算，北京同期人口应该已经超过2000万人;也有人以北京地区使用“支付宝”的登记人数估计，生活在北京的人口达到 3000万人。如何应对人口规模过猛、过快的增长，成为北京处理一切城市管理问题首当其冲的“苦恼”。

　　北京的“人口苦恼”恼在何处

　　恼在“控不住”。自北京成为新中国的首都后，中央政府一直要求严格控制这里的人口规模。1953年制定的《北京市第一期城市建设计划要点》，提出“在20年左右人口达到500万左右”的设想。当时的国家计委认为，“人口规模500万太大，400万较合适”。这可以视为中央政府对北京市下达的第一个人口规模控制指标，但这个指标在提出当年就被突破了。1958年，北京第一部城市建设总体规划方案编制完成，提出“50年左右地区总人口达到1000万左右”的设想。不过这个方案得到中央的批准，已经到了 1983年。按照当时的批复意见，要“把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右”。这是对北京市下达的第二个人口规模控制指标。这次指标的突破是在三年之后。1993年国务院批复《北京城市总体规划方案(1991—2010)》，要求2010年北京市常住人口控制在 1250万左右。这是对北京市下达的第三个人口规模控制指标。事实是，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人。2004年，国务院批复了《北京城市总体规划(2004—2020年)》，要求2020年北京总人口规模应控制在 1800万人左右。这是对北京市下达的第四个人口控制指标。由于进入本世纪后我国城镇地区人口统计方面的问题，这个指标其实在下达的同时就已经突破了。从400万，到1000万、1250万，再到1800万，北京市的人口规模控制指标，始终处于“步步为营，节节败退”的状态。

　　恼在“分不出”。面对不断膨胀的人口规模，北京早在上个世纪的 50年代末期，就提出了“分散集团式发展”的城市规划思路，试图通过改变人口布局，提高城市的容纳能力。但是，从建设工业集聚区为主的远郊卫星城，到建设疏散人口为主的近郊城市区，再到城乡一体规划的核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区建设，北京始终无法改变围绕中心城区形成的“单中心”格局，导致目前北京61.5%的常住人口集中在“城六区”，“城六区”人口密度每平方千米7837人，远超过每平方千米5437人的伦敦和每平方千米 5984人的东京等世界城市;而整个市域的人口密度仅为每平方千米1196人，又明显低于其他许多国际大都市。人口分布的严重失衡，人口居住空间与就业空间的分离，使已经建成的卫星城变为“睡城”，导致大规模的人口朝夕性移动，加剧了城市运行的紊乱。

　　恼在“数不清”。由于缺乏有效的人口登记制度，城市管理没有动态更新的实有人口数据支撑，流动人口规模、结构、方向等方面的情况难以及时掌握，面对大量外来人口的高强度流入，产生了北京的另一个“苦恼”——人口底数不清。在 2008年奥运会以前，北京政府一直认定户籍人口1200万左右、居住半年以上的流动人口 400万左右。奥运前的一次地毯式调查，发现半年以上的流动人口竟在600万以上。“六普”数据更是超过了这个数。从公共服务部门提供的数据看，居住半年以上的流动人口数据可能要超过900万。由于各有关部门在流动人口数据方面相差大，考虑到财政负担能力问题，政府在流动人口基本公共服务均等化方面的政策实施仍有待完善。

　　其实，在城镇化进程的加速期，北京的“人口苦恼”是个普遍的现象，世界许多大都市都曾遇到过;目前我国的一些区域性中心城市，也不同程度地经受着同样的“苦恼”。这是发展的“苦恼”，是在发展规律支配下不得不经历的“苦恼”。问题在于，我们是否能够建立有效的协调机制、管理体制及其相应制度，以应对这样的“苦恼”，缓解这样的“苦恼”，直至消除这样的“苦恼”?若能，我们的社会就会进步;若不能，我们就会落入发展的“陷阱”。

　　北京的“人口苦恼”恼出何处

　　发展的经验告诉我们，凡在实践中反复、持续出现的问题，就不是个别管理者的能力水平问题，而是我们的管理机制出了问题;凡在实践中较大范围共同出现的问题，就不是单纯的管理方式和方法问题，而是我们的管理体制出了问题。北京“人口苦恼”的出处，就来自我国人口调控体系基本面的问题。

　　法制还是人治。在实施城市规划中强调法制，反对人治，已是老生常谈。像北京这种负载着各种权力的首都，如果城市建设任凭权力左右，其后果可想而知。“文革”后北京的城市总体规划改由党中央和国务院批准执行，也是为了提高规划的权威性，防止个别利益集团对规划的侵害。但是，在我国的现实制度环境下，由于社会经济关系主要依靠行政手段调整，决定了诸如城市规划、人口控制这类必须通过行政机构实施管理的事项，由行政自由裁量权调整的领域，远大于民事、刑事司法权调整的领域。法律授权行政行为的范围过宽，导致法律原则容易受到行政自由裁量权的侵害，法律自身缺少司法权的保护，客观上造成“权大于法”的情况。因此，在我国运用法律保障城市规划的实施，从操作层面看，难度是很大的。

　　市场还是政府。北京人口的快速膨胀，是从上个世纪90年代中期开始的，大体与粮食统购统销体制的解体同步。计划经济时期我国控制城镇人口增长的有效性，并不主要取决于户籍制度本身，而是与户籍制度紧密挂钩的城镇人口消费品计划分配体制相关。那个时代，人口的发展规划决定户籍增减的指标;户籍的数量决定政府配置城镇消费品供应的总量。任何个人，若不能获得政府分配的消费品供应指标，一般很难进入城镇生存。但是改革开放后，这个体制被市场机制瓦解了。随着粮食供给的全面市场化，我国原有控制城镇人口发展的最后一个政策工具失效了，北京的人口形势就是这个体制失效、市场机制自发作用的典型显现。问题在于，控制特定区域的人口规模，从来就不取决于市场这只“看不见的手”，而取决于政府这只“看得见的手”。如果应该“看得见的手”看不见，或者“看得见”却不好使，市场这只“看不见的手”就将肆意妄为。北京人口规模的失控，说明在市场配置资源的条件下，我国城镇人口调控的新体制还处于痛苦的羽化期，急需破题。

　　统合还是分治。人口发展是社会经济发展的综合体现，并不受单一因素左右。从宏观尺度看，人口规模取决于资源承载、环境制约、产业布局、交通运输和人口流向等因素;从中观尺度看，人口规模取决于城市布局、功能配置、土地开发、道路规划和人口集聚等因素;从微观尺度看，人口规模取决于就业机会、福利水平、生活条件、社会秩序和人口管理等因素。政府对人口规模的调控，是对上述多层面因素的综合立体调控，具体的人口管理，处于调控体系的末端，只能在承受综合调控结果的前提下实施，而不能也没有能力代替这种综合调控。我国目前人口调控的主要问题在于：其一，人口发展规划在国民经济规划中的基础地位没有得到应有的确认，人口规模通常作为一个基础参数用于计算，而不是用于控制;其二，由此决定了，各类分项规划不具备转化人口调控的功能，在实施过程中分别向处于末端的人口管理“放水”，从而加大了人口管理的压力;其三，人口管理被动承接这种压力;又没有有效影响各类人口发展因素的手段和渠道，造成管理上的再次“放水”，容易形成人口发展的失控。

　　应该承认，新中国计划经济时期的人口管理是有效的。“城乡分治+计划指令+统购统销”的综合作用，通过户籍制度，打造出这个时期特有的“人口制度红利”。进入市场经济阶段后，我们必须重新构建起适合市场机制下的人口调控体系。北京的“人口苦恼”说明，解决这个问题的迫切性已经刻不容缓。

　　解脱北京“人口苦恼”的体制构建

　　应对北京人口规模增长过猛过快的问题，涉及许多复杂的社会经济措施，譬如跨行政区产业布局的调整、城市功能整建制的迁移、副城功能团组的完善、居民生活成本梯度的打造、基本公共服务均等化的形成，等等。但是，如果不能构建起新的适合市场机制的城市人口调控体系、组织机构体系和法律制度体系，那么，完成上述任务，仍然会是纸上谈兵。

　　第一，确立以法律调整为主的城市规划实施环境。在城市规划的实施中，由行政调整为主变为法律调整为主，有效限制行政自由裁量权的应用范围，这是国际先行国家的普遍经验，也是强化城市规划执行的必由之路，又是摆脱北京“人口苦恼”的先决条件。日本东京都的城市规划，需要遵循的法律有几十部，其中包括如《国土利用规划法》、《国土综合开发法》这类基本法;如《首都圈开发整治法》、《关于限制首都圈原有城区工业发展法》、《关于国家财政对首都圈的近郊整治地带进行整治的特别措施法》这类直接法;如《农村区域吸引工业促进法》、《工业再配置促进法》、《技术集聚城市法》、《头脑布局法》、《综合休闲娱乐区建设法》、《多极分散法》这类配套法，等等。完善的法律体系，规范了政府在制定规划、实施规划和行政执法时的行为;防范了特殊利益集团运用市场机制侵害公共利益的可能;通过法律的制定、修订过程，也吸纳和协调了不同利益集团的社会经济诉求。国际经验表明，对城市规划、人口发展、土地开发这类长远利益必须优先于当前利益的公共事务，必须以法律规则约束和监督行政权力。

　　第二，确立人口发展规划在国民经济和社会发展规划中的基础地位。城镇化过程，是因人口向城市集聚而产生的资源在空间上的重新配置过程。工业化过程，是因生产方式变革而产生的资源在技术上的重新配置过程。两者既相联系，又相区别，却不能相互替代。产业规划的基础是资源的技术配置，其主要的能动因素是产业，人口作为资源之一，处于从属地位。城市规划的基础是资源的空间配置，其主要的能动因素是人口，产业作为人口发展的经济支撑，处于从属地位。长期以来，我国的国民经济发展规划重视产业规划，忽视城市规划，甚至以产业规划代替城市规划，使人口发展的能动作用无法获得有组织的发挥，只能自发地起作用。北京的“人口苦恼”就是这种自发性的一颗苦果。在市场经济条件下，人口发展规划是城市发展的基石，是城乡规划、土地规划、区域规划、产业布局、基础设施布局必须遵循的导航图。它不能作为一般的专项规划，而应作为重大的基础性规划来对待。

　　第三，构建人口信息动态采集、统计与分配体系。实时、动态的人口信息，是进行人口调控的基础，也是编制人口规划、制定人口政策、配置公共资源的依据。为此，推进全员人口信息平台建设，建立人口信息共享机制，提高全员人口个案数据的真实性、及时性和完整性，建设以公民身份号码为基准的国家和省两级人口数据库，就成为实现人口规划基础性作用的关键条件。依托这个平台，建立以人口评价为基础的部门间、区域间、城乡间和产业间的人口信息衔接机制，实施重大事项的人口综合评估制度，在编制国民经济和社会发展规划、出台重大经济社会政策、引入重大工程项目时，遵循人口调控规划，落实人口调控目标。

　　第四，实施人口调控绩效考核。市场机制下的人口调控，是以法制为基础，以规划为指导，充分发挥市场配置资源的基础作用，通过全面而细致的政策引导，实现人口规模、素质、结构和分布合理化的行政过程。这种调控，一要遵循市场机制的运行规律，尊重公民的基本权利，立足政策引导，减少硬性指令;二要遵循法制社会的运行规律，注重规划的公平公正，立足法律规范，减少自由裁量;三要遵循行政管理的运行规律，保障政府的运作效率，立足公共服务，减少放任自流。因此，这种调控是这三种规律共同作用下的复杂调控过程，不可偏废。必须建立科学有效的人口调控绩效考核制度，监督行政过程，保证行政质量，提高行政效率，以增强人口规划对指导各项社会经济专项规划的行政约束力，增强人口规划指标对调节不同地区各类城市管理目标的行政约束力，增强人口规划实施效果对评估相关管理人员行政水平的行政约束力。