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学者称政府主导是规范校车安全管理首要前提

来源:法制日报 编辑:闵美颖 2011-12-05 16:29:46
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  只有将校车经费纳入财政预算,才可能有效治理不合格校车、黑校车泛滥的问题

  在校车安全条例问世之后,必须明确不执行条例的法律责任以加强对条例执行过程的监管

  本报记者赵丽 本报实习生马月红

  11月26日上午,在距离甘肃校车事故发生仅10天的时间,辽宁省凤城市宝山镇一辆校车因道路湿滑发生侧翻,造成35名孩子受伤。

  “我要求法制办在一个月内制定出校车安全条例。”接连发生的校车安全事故令人震惊,在温家宝总理对于校车安全立法问题进行了明确表态之后,国务院法制办近日召集教育部、公安部等多个相关部委的负责人,针对校车安全条例开会征求意见。

  对此温家宝进一步指出,“把校车安全问题真正纳入法制的轨道。这样才能引起人们的重视,并且从根本上解决问题”。

  事实上,校车安全事故每每发生之后,有关立法缺失的问题就会引起社会的关注,但议论纷纷之后却是没有了下文。

  目前,这部被寄予太多希望与责任的条例有了总理的表态之后,接下来需要面对的是更为繁复的条例制订工作。

  在采访了多位业内专家后,《法制日报》记者了解到,在如此时间紧、任务重的条件下,校车安全条例将面临谁来出钱、谁来负责、谁来监管等一系列“棘手”问题。

  甘肃、辽宁等地的校车事故,使得制度出台的进程加快:

  甘肃正宁校车悲剧发生后各地开展安全大检查;

  教育部新闻发言人随后表示,教育部等十几个部委正在讨论我国校车制度的建立问题;

  国务院法制办召集多个相关部委,针对校车安全条例征求意见。

  ……

  一部旨在为校车安全问题建章立规的校车安全条例终于呼之欲出。

  接受《法制日报》采访的多位专家均认为,温家宝总理提出把校车安全问题纳入法制轨道,可谓从根本上抓住了校车安全问题的实质。

  那么在法律框架之下如何解决校车安全顽疾呢?

  “在校车安全条例当中,关于校车的法律制度,重点要解决这样几个法律关系,最重要的是界定校车带有政府提供的公共服务的性质,从而进一步界定政府的责任,其次是学校作为教育机构的责任、家长的责任、学生的责任以及校车的经营者和管理者的责任。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波说。

  “一般来说,法规的构成第一条是立法目的、立法依据;第二条要解决适用范围。接下来要有一系列原则的确定。再接下来应该有推行的主体、管理机构。因此,在校车安全条例中要明确怎样划分中央和地方的权限、各自的管辖范围。”中国人民大学法学院教授杨建顺对《法制日报》记者说,“再接下来应该是具体的运作机制,包括运行的规范都需要具体规定,甚至包括相关人员培训、不同地域间的交接协作等。”

  杨建顺认为,在条例制定过程中,在管理机制方面,除了权限、辖区的划分外,同样重要的是条件保障、经费保障等。

  “有关校车的购买、驾驶员的聘用、管理,校车的日常运行维护,都需要条例进一步明晰。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇说,首先,对于校车的生产,需按照国家标准,建立准入机制,这才能保障校车生产的质量,为了鼓励校车开发和生产,政府可适当减免生产厂家的税收,同样,对于校车驾驶员,也必须有更高的要求,从目前政府出资解决校车的地方实践看,聘用的校车驾驶员均有三年以上驾龄,同时要求没有不良驾驶记录和精神病史。

  “还应在条例中给予校车优先的通行权,在校车的安全标准上,也应该高于一般的车辆,包括司机的资质,这些都应该有特别的要求。”王敬波说。

  在政府主导下成本分摊

  还有业内专家着重强调,经费是保障校车安全最主要的问题之一,也是未来校车安全条例所着重要解决的问题。

  王敬波说,一些校车的恶性事件大都出现在农村和边远地区,“这和当地的教育经费投入不足有密切的联系”。

  “温总理曾说,做好校车工作所需资金由中央和地方财政分担,多方筹集。温总理的话已经为条例解决校车经费定下基调。”熊丙奇认为,只有将校车经费纳入财政预算,才可能有效治理不合格校车、黑校车泛滥的问题。

  “温总理讲到校车这笔钱中央出一部分,地方出一部分。但是这笔钱的资金额肯定特别大,中央和地方出钱的比例如何架构,可能需要利用行政管理的具体运行模式做一个判断。”杨建顺说,教育应该是一个全民的事情,国家财政支撑了义务教育,地方财政也有义务支撑,除此之外,社会、企业、个人也应该承担一部分,“对具体授权、操作办法可能需要财政部门和地方相关部门来联合制定”。

  王敬波认为,义务教育法对教育经费的投入和保障已经进行明确规定了,“所以很多地区的教育经费投入不足,应该由当地的省级政府部门来统筹协调的”。

  “校车的费用,包括运营、维护成本是比较高的,所以省级政府应该担起对校车运营的统筹协调责任,包括财政上的转移支付。同时,在校车运营当中引入社会多方面力量,运营体制应当是政府主导统筹协调、财政保障、调动社会资金的广泛参与,同时家长也应当分担合理的成本。”王敬波说。

  对此,熊丙奇也认为,校车日常运行,应建立合理的成本分摊机制,采取合理的收费办法,对于中西部农村地区学生,实行校车乘车全免费,费用由县财政承担;校车向学生收取费用,由政府统一定价,政府制订费用标准时必须考虑家庭的实际承受能力,并举行学生家长听证会。此外,对于校车的采购,需公开招标,财务透明,避免中央财政和省级财政的转移支付被挤占、滥用,防止校车采购、招标的腐败问题。

  如何让条例落到实处

  “鉴于一些法律遭遇执行难的问题,怎样让校车安全条例落到实处,也是条例需要考虑的重要问题。如果条例成为一纸空文,那么,其将难以承载保障校车安全的重任。”熊丙奇直言不讳地说,在校车安全条例真正问世之后,必须明确不执行条例的法律责任,从而加强对该法规执行过程的监管。

  王敬波认为,校车作为一种特殊的交通工具,在管理上应当是由主管部门牵头负责,多部门共同负责的体制。

  “首先,校车的监督管理权还是应当由教育行政部门来承担主导的责任,但同时运输部门、交警部门都应当承担辅助和支持的责任,就是各部门分工负责。这样的执法体制才能够保证校车在运营过程当中真正保证安全。”王敬波说,“而且为了降低成本,教育行政机关也应当承担主导的责任,具体的问题应该由教育行政机关统筹协调,这样既可以避免各个学校都运营校车,避免校车浪费现象,达到校车最高的运营效益化,这些可能都得我们的教育行政机关承担起统筹协调的责任。”

  熊丙奇说,不能仅仅在出事故之后追究问责,这样的问责是十分苍白的,具体应包括“各级政府不按条例履行投入责任的问责,应追究政府主管领导的责任,并限期按规定保障资金;县政府不按规定进行招标、采购、公开财务信息,应追究主管领导和当事者的责任,触犯法律的,应追究法律责任;对监管机构不履行监管责任,纵容校车违规运行,实施问责;在校车运营中的乱收费行为进行问责等等”。

  针对监管方面,杨建顺则认为应该“因地制宜”,对于全部是中央出资的、地方出资的、中央和地方共同出资的、政府和社会共同出资的校车,监管机制应不同。

  “如果社会机构成为主要运营者和主要出资者的时候,政府对它主要是指导的责任;如果完全是政府出资的,政府就是监管的责任。”杨建顺表示,“虽然监管机制不一样,但是最后要达到的标准应该是一致的,就是准时安全地把孩子送到学校。”

来源:法制日报

编辑:闵美颖

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