编者按：中国老龄化速度之快前所未有，但是在应对人口老龄化问题上还存在着养老保障和服务滞后等问题。积极探索针对老年人的福利、社区服务等方面的应对措施，无疑具有重大意义。

　　人口老龄化是人口再生产模式从传统型向现代型转变的必然结果，也是社会经济发展的必然趋势，甚至可以说是社会现代化的一个重要标志以及一个全球性的发展特征。人口老龄化本身并没有好坏之分，但在目前的社会经济制度安排下，中国社会对这种前所未有的人口学变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整，学界的研究也集中在老龄化带来的挑战上。这些研究经常忽视与之密切相连的其他问题或者同一问题的其他方面，难以反映出老龄化问题的多样性和复杂性，不足以全面应对其所带来的冲击。整合的公共政策调节应当成为应对人口老龄化的最重要手段之一。

　　仅仅调整部门政策不足以应对人口老龄化

　　人口政策的实施在规范中国人口生育行为乃至推动人口转变中发挥着巨大作用。现行人口生育政策已在中国实施30多年，实现了政策制定之初的人口目标，与此同时，该政策继续实施所导致的对人口结构等的负面影响在不断集聚，亟须根据现有人口发展态势适时调整并加以完善。然而，人口老龄化是人类寿命延长与生育水平下降共同作用的结果，其进程可能因生育政策的调整而得到延缓， 但不会发生根本性逆转。

　　老龄化问题还常常被看做只是老年人的政策问题，即如何为老年人提供经济赡养和公共服务的问题。由于老龄化将成为一种社会常态，仅仅调整对老年人的公共政策无法应对老龄化的众多挑战。老年人的健康和医疗保健支出问题可以通过对年轻人健康投资行为的转变来改善，老年人的养老金问题也需要通过提高年轻人的劳动生产率和老年人的经济参与率来缓解。

　　任何公共政策都不能仅仅依靠单一社会系统来运作并发挥持久的作用。考虑到人口老龄化对经济社会的全方位影响，只有将社会视为一个整体，将目前的“部门政策”转变为真正意义上的“公共政策”，促进和协调目前政府各部门和各种不同的社会系统共同发挥作用，才能形成统筹应对老龄化的良好环境。尽管人口老龄化首先表现为一个人口问题，却难以仅从人口因素入手进行直接调控。应对老龄化已不是一个局部的、静态的政策问题，我们更应从“社会整合”和“长期发展”的战略角度来重构公共政策体系。

　　建立权威的常态统筹机构

　　目前以部门为主导而形成的各种涉老公共政策，对于应对短期内的一些具体问题无疑非常重要，也取得了显著成效，但由于各政府部门主要是从各自的功能和职能定位出发，削弱了相关政策在可持续发展这一大局中应发挥的功能。统筹应对老龄化应当首先寻求行政管理体制上的突破，这是重构中国涉老政策体系的首要保障。只有建立一个权威的常态统筹机构或政府部门，整合人口计生、民政、公安、卫生、人力资源与社保等部门的相关职能和资源，并在科学的整体设计下对相关政策进行统一的管理、调控与实施，才能为统筹应对老龄化奠定必要的体制基础。

　　重新定位老年人的社会角色

　　老年个体之间、群体之间在不同的时间点有着显著的异质性，相关的政策设计应当对此有充分考虑。需要对“老年人”的概念和“老年人”的社会角色重新定位，当我们不再机械地将老年人与“被供养的人”画上等号时，中老年人口中蕴涵的大量人力资本和社会资源就可能被充分地调动起来并发挥作用，人们自立自强的意识就会增强，不良的生活方式就会减少，平均健康水平就会提高，老龄化背景下的社会运行成本才有可能降低。“参与”社会发展与“分享”发展成果是老年人基本权利中不可分割的两个方面，老年人绝不全是被供养的对象，他们不仅是消费者，而且是生产者，更是历史的创造者。

　　在政府与市场之外把家庭找回来

　　尽管人口转变和家庭的核心化趋势不可避免地降低了家庭的养老能力，政府、市场等社会福利提供者必然承担越来越大的养老责任，但任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能，缺少家庭责任的养老政策是残缺的政策。公共政策应当对家庭承担养老责任提供有效支持，为家庭实现这些功能提供必要的资源。可以考虑的相关政策包括：实行以家庭为基本单位的税收政策，把不同类型家庭的养老成本与需求考虑在内;将家庭成员承担老人长期护理的成本纳入社会保险的范畴等。

　　坚持代际公平的理念

　　老年人口的不断增加必然改变整个国民经济的需求结构，公共政策应就此统筹政府、市场和社会的作用，根据老龄产品和服务的不同属性来选择合适的运作模式，并通过有效的产业规划和政策使老龄产业成为拉动内需、维持经济持续增长的重要引擎。不仅如此，公共政策还应在产业升级转型的过程中推动适合老年人就业的产业发展，根据老年人的特点开发合适的职业，并避免卷入同年轻劳动力的竞争。

　　中国经济目前还处在能够收获人口红利的机会窗口开启时期。如果当代人仅仅享用人口红利却让未来几代人承担人口负债，这将是一种严重的代际不公。代际公平是可持续发展的重要原则，也是涉老政策体系设计中必须坚持的关键理念之一。公共政策应善用“人口红利”，更多地投资于教育、卫生和家庭福利等直接关乎未来人口劳动生产率的部门，通过产业结构的提升和劳动力素质的提高来平衡未来劳动力绝对数量减少的劣势，对老年人口的经济与服务支持不应以增加年轻人口的负担或剥夺未来几代人的利益为代价。

　　历史一次次证明，机遇往往与挑战共存。应对人口老龄化的当务之急并不是过分担忧现代社会的养老成本，而是从观念上重新认识老年人与老龄社会，并以此作为社会管理体制和运行机制以及公共政策的出发点。和谐的社会是一个包容的社会，而包容的社会则首先应成为一个“不分年龄，人人共建共享”的社会。在这样的社会里，人们不再把老年人仅仅看做领取退休金的人，而是社会发展的主体和受益人。

　　(作者单位：复旦大学社会发展与公共政策学院)