2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，为城乡建设用地布局调整提供了政策依据。2006年国土资源部部署了开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。从2006年开始，先后四次共下达增减挂钩周转指标73.9万亩，试点涉及省份共27个。各试点地区对利用不合理的农村建设用地进行调整利用，总体进展顺利。但有的省份超过下达的周转指标，甚至未经批准、没有挂钩周转指标擅自开展“增减挂钩”及以各种名义的土地置换，经批准的挂钩试点也存在不够规范的现象。这些问题亟待纠正。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》日前下发，明确提出进一步严格规范增减挂钩试点。日前，国土资源部已正式下发工作方案，将会同中农办、国家发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房和城乡建设部、国务院研究室组织开展为期三个月的清理检查工作。

　　以优化用地结构和节约集约用地为重点

　　实施城乡建设用地增减挂钩，其实质是在我国人多地少基本国情和城镇化快速发展背景下，以城乡用地结构调整为纽带，解决城镇化发展土地供需矛盾，减少农村土地浪费;通过显化城镇土地价值和城乡土地级差收益返还农村，推进城镇化健康发展和新农村建设。如果单一解决城镇建设用地供需矛盾，片面追求扩大城镇建设用地规模，既可能导致城镇建设粗放用地，又可能导致农村大拆大建，影响农村社会和谐稳定和长远可持续发展。因此，各试点地区亟需提高增减挂钩政策认识水平，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动。

　　城乡建设用地调整使用必须经国土资源部批准

　　近几年，一些地方出现了未经批准自行开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，严重扰乱了挂钩试点工作秩序，影响到宏观调控，成为增减挂钩被人诟病的主要方面。

　　为了坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，《通知》强调“凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点”。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，开展增减挂钩试点必须由省级国土资源部门向国土资源部提出申请，经批准方可确定为挂钩试点省份，开展城乡建设用地调整使用工作。挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。未得到试点批准开展城乡建设用地调整使用的，均可视为违法违规行为。

　　同时，增减挂钩试点必须控制在国土资源部批准的挂钩周转指标规模内。《通知》明确，“严禁突破挂钩周转指标”，“严禁循环使用周转指标”，“严格按照国家下达的挂钩周转指标，组织审批和实施试点项目”，“对挂钩周转指标的下达、使用和归还实行全程监管”。因此，试点省份要按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则组织实施增减挂钩试点，对未能按计划及时归还指标的省(区、市)，要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作;对擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模的，停止该省(区、市)的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途。

　　坚持把切实维护农民权益贯穿始终

　　《通知》提出的关于切实维护农民权益的规定，重点体现在三个方面：一是保障农民的知情权、参与权、监督权，凡涉及村庄撤并的，要以农民为主体，由农村集体经济组织和农户自主决定，不同意的不得强拆强建。二是在旧房拆迁、新居建设、土地互换、利用方式等方面要注重保持地方特色和风貌，尊重当地农民的生产生活习惯，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑，为农民提供多种选择。三是通过城乡建设用地调整使用所获收益，必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。