保耕地红线：新账不欠，旧账快还

　　土地，是一个国家最基础性的资源。

　　在中国经济社会快速发展的今天，几乎所有关键环节中都会有土地的身影若隐若现。粮食安全、工业化与城镇化发展等等各方需求在博弈之下撬动着这古老国度的地块。不同形态的土地资源浪费淤积在庞大身躯的各个部位。如何把这些土地再度利用起来，成为中国高速奔跑的保障和助力?

　　2011年3月5日，国务院总理温家宝签署第592号国务院令，公布了《土地复垦条例》(以下简称为《条例》)，该条例自公布之日起施行。3月28日上午，国务院法制办和国土资源部联合召开了《土地复垦条例》新闻发布会，发布会上分别介绍了《条例》起草出台的背景和经过、《条例》的重要内容、主要制度安排以及对土地复垦工作带来的影响等内容。《土地复垦条例》对于“守护18亿亩耕地红线”和经济社会发展具有深远的意义。

　　《条例》颁发的背景

　　“为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。”

　　——摘录自《土地复垦条例》

　　这是《土地复垦条例》第一章《总则》中的第一条。“十分珍惜，合理利用”是《条例》面对土地现状的政策态度。这种态度的形成则是以往土地利用和土地复垦历史下的反思。

　　国土资源部法规司司长王守智。曹继东 摄

　　国土资源部法规司司长王守智向半月谈网记者介绍，我国土地复垦立法起步较早，在1988年，国务院就颁布了《土地复垦规定》，明确了土地复垦的概念以及“谁破坏、谁复垦”的基本原则。1998年《土地管理法》进一步补充了规定，讲原则确定下来。二十多年来，土地复垦工作逐渐得到政府及社会的重视，法律法规不断健全，配套政策逐步完善，基础工作得到加强，复垦率逐步提高，由1987年的1%提高到目前的25%左右，为改善生态环境，促进土地资源可持续利用作出了积极贡献。

　　但是《土地复垦规定》制定时，我国还处于计划经济主导的发展阶段，生产建设活动的主体以国有企业为主，在土地复垦的资金保障、政府监管措施、企业的监管制约等制度设计方面强制性手段不够完善。随着生产建设活动强度不断增大，土地复垦实践中出现了一些新情况、新问题，需要在法律进一步完善，因此，全面修订《土地复垦规定》迫在眉睫。

　　国土资源部于2003年启动修改起草工作，2008年将《土地复垦条例》送审稿报国务院。在起草过程中，国务院法制办和我部始终坚持开门立法的原则。多次召开征求意见会，邀请地方政府、相关部门、专家以及大型矿山企业参加，查找制度缺陷、发掘实践经验、明晰现实需要。数次书面征求意见，听取了国务院相关部门、地方人民政府、地方国土资源主管部门以及相关科研机构的意见建议。就立法的重点难点问题实地调研。

　　调研发现了地方许多值得推崇的经验和做法。如山西阳泉华通集团从2008年开始，将零星废弃地统一复垦成连片的大块平整土地，建设现代高效农业示范园区。目前，复垦土地已达3000多亩，建日光蔬菜温室 200多个，已有200多万斤新鲜无公害蔬菜供应阳泉市。

　　该集团还通过“公司+农户”的模式，农户承包的亩均土地收益达每年2-3万元，企业每年可以从每个大棚获取租赁收益3000-5000元。这一事例就为我们考虑在《条例》中如何设定激励措施，吸引社会资金投入土地复垦，确立“谁投资、谁受益”的模式，打开了思路。

　　《条例》颁发的意义

　　“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

　　——国务院总理温家宝在2007年政府工作报告中关于保护耕地的阐述

　　民以食为天，粮食的意义对中国人来说不言而喻——“手中有粮，心中不慌”。

　　2010年，我国粮食全年总产量达到1.0928万亿斤，这是自1958年来首次实现“七连阳”。农业部部长韩长赋对记者说，能够保证粮食万亿斤产量，主要在于“粮食播种面积连续3年稳定在16亿亩以上，是重要资源保障条件”。有媒体报道，按照中国科学院地理科学与资源研究所的测算，目前中国粮食产量对粮食播种面积具有较高的依赖性，很强的正相关性。粮食播种面积每增加1%，粮食产量则增加1.63%，所以耕地面积是保障粮食产量的第一前提。

　　按目前生产水平和土地能力，我国目前粮食平均亩产332公斤左右。如果要维持每年5亿吨的产量，理论上至少需要15.06亿亩土地种粮食。如果考虑每年的自然灾害所造成的减产，那么16亿亩的种粮田是必须要保障的。2010年，我国全国粮食播种面积约为16.48亿亩。

　　2005年中央一号文件要求“坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”。2006年，国务院发布《全国土地利用总体规划纲要》，提出到2010 和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。2007年政府工作报告更明确划出耕地保护的警戒线，提出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。中央文件的连续出台，勾勒出坚决的政策态度。《条例》的颁布，则是这份坚决态度的“最新版本”。

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　　国务院法制办农林司副司长王宛生

　　国务院法制办农林司副司长王宛生向半月谈网记者介绍了自己对《条例》颁发重要意义的三点体会：

　　首先，制定《土地复垦条例》，是落实“十分珍惜、合理利用土地各切实保护耕地”基本国策 的重大举措。随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，毁损的土地也越来越多。虽然1988年《土地复垦条例》明确了土地复垦义务人的复垦责任，但由于该条例中的有关规定比较原则，缺乏强有力的制约手段，仍有大量的毁损土地没有得到及时复垦，变成了历史包袱。《条例》的制定，将有利地推动土地复垦工作的深入开展，落实土地利用和耕地保护的基本国策。

　　其次，制定《土地复垦条例》，是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。我国目前仍处于经济高速增长阶段，生产建设活动不可避免地要占用大量耕地，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，通过制定《土地复垦条例》，加强土地复垦工作，促进毁损土地的恢复利用，可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献。

　　再次，制定《土地复垦条例》，是土地复垦工作进一步规范化、法制化的重要标志。《条例》集中围绕当前土地复垦工作中存在的土地复垦义务人不认真履行复垦义务，历史遗留毁损土地和自然灾害毁损土地复垦责任不明等问题，健全了土地复垦的各项法律制度，完善了对土地复垦全过程的监管措施，将有利地推动 土地复垦工作的规范化、法制化。

　　不欠新账、还清旧账

　　努力实现“不欠新账、还清旧账”是土地复垦的总体目标和要求。

　　——国土资源部耕地保护司司长严之尧

　　我们究竟有多少欠账?

　　国土资源部耕地保护司司长严之尧。曹继东 摄

　　国土资源部耕地保护司司长严之尧向半月谈网记者介绍，长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源支持了各项生产建设，但也损毁了大量土地。由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，生产建设中损毁的土地得不到及时的复垦利用。

　　据不完全统计，截至2009年，全国生产建设活动和自然灾害共损毁土地13507万亩。其中，生产建设活动损毁约1亿多亩，自然灾害损毁约2000多万亩。目前，已复垦的损毁土地面积约为3000万亩，但仍有1亿多亩尚未得到复垦。此外，有专家将每年因生产建设活动新损毁的土地数量精确到了275万亩。这位专家透露，这些被破坏的土地60%以上是耕地或其他农用地，多数还是土地质量很好的基本农田，集中连片、地理位置优越——一般都靠近城镇或村庄、交通便利、水资源等基础条件都比较好。

　　严司长还表示，如能按照因地制宜的原则及时复垦这些损毁的土地，大约可增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。既可为保障18亿亩耕地红线做出重要贡献，也可为我国经济社会高速发展提供用地空间。因此，努力实现“不欠新账、还清旧账”是土地复垦的总体目标和要求。

　　如何实现“旧账快还”

　　冤有头，债有主：明确责任主体

　　《条例》规定，对于生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由土地复垦义务人负责复垦，同时要求复垦义务人严格按照审查通过的土地复垦方案落实复垦费用、实施土地复垦工程、报告有关情况，并对不依法履行土地复垦义务的情形作出了处罚规定。对于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，《条例》首次明确由县级以上人民政府负责组织复垦，有效解决了此类损毁土地复垦责任主体缺失的问题。

　　按期、按要求还账：加强全程监管

　　《条例》既把土地复垦方案作为申请建设用地和采矿权审批的一个刚性约束，又把土地复垦方案作为监督指导复垦义务人落实复垦义务的规划依据和有效抓手。《条例》规定，土地复垦义务人要在申请建设用地或者采矿权前编制土地复垦方案;未编制方案或者方案不符合要求的，不得批准建设用地，不得颁发采矿权许可证。

　　复垦义务人应将土地复垦资金列入生产成本或者建设项目总投资，按照土地复垦方案提取复垦资金，专项用于复垦工程建设;督促土地复垦义务人按照土地复垦方案确定的目标任务，开展复垦工作，土地复垦义务人不复垦或者复垦验收不合格后经整改仍不合格的，应缴纳土地复垦费，由国土资源主管部门代为组织复垦。

　　开门招财：谁投资，谁受益

　　建立和完善激励机制，鼓励和引导社会资金参与土地复垦，综合运用退还耕地占用税、补充耕地指标奖励、经济补贴等手段，分别对土地复垦义务人落实复垦义务，社会投资主体、土地权利人以及地方政府等参与历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地复垦进行激励。

　　如何保证“新账不欠”

　　国务院法制办公室负责人对记者表示，土地复垦义务人是否自觉履行复垦义务，是做到“新账不欠”的关键。为了保证到这一点，《条例》作了如下规定：

　　一是建立土地复垦方案的编制与审查制度。《条例》要求土地复垦义务人按照规定编制土地复垦方案;未编制或者编制不符合要求的，有关政府不得批准建设用地，有关国土资源主管部门不得批准采矿许可证。对于在本《条例》施行前虽然已经批完用地和采矿许可证，但本《条例》施行后继续损毁土地的，要补充编制土地复垦方案。土地复垦方案编制与审查制度，是推动土地复垦工作的一个重要抓手。不仅可以让土地复垦义务人认识到土地复垦的重要性，更是给土地复垦义务人如何进行复垦指明了方向。

　　二是加强对土地复垦实施环节的监督管理。《条例》要求土地复垦义务人按照土地复垦方案开展土地复垦工作;生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。同时，规定土地复垦义务人要定期报告有关土地复垦情况，国土资源主管部门要加强监督。

　　三是建立土地复垦资金保障机制。有没有资金，是土地复垦工作能不能真正落实的基础、保障。从实践中看，大量损毁土地没有得到复垦最重要的原因就是资金没有落实，以至于最后土地复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。因此，为了防止和杜绝此种情况的出现，《条例》要求土地复垦义务人将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资;土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。

　　四是完善土地复垦验收的程序和要求。验收环节是复垦的关键环节。土地有没有复垦好，合不合格，全靠验收来把关。为此，《条例》要求土地复垦义务人完成土地复垦任务后，应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，并明确了验收程序、验收内容和验收结果。其中，为了防止复垦验收中弄虚作假，《条例》还特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度，加大对验收环节的规范和监督力度。

　　五是强化对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的制约手段。《条例》规定土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。这项制度也是一个重要的抓手，对于需要持续进行生产建设活动的土地复垦义务人来说，这项制度的约束力将非常有效。

　　上述五项制度作为一个整体，明确了生产建设活动损毁土地复垦各个环节的要求，形成了比较有约束力的监管措施链条，将有力地促进土地复垦义务人自觉履行土地复垦义务。(记者 梁恒)