政府绩效管理和评估一直受到中央高层领导的高度重视。在2005年的国务院政府报告中，首次提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”;在2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，又提出了“推行政府绩效管理和行政问责制度”;“十二五”规划的《建议》中再次提出，“完善政府绩效评估制度”。但由于对这一管理工具在中国的总体应用效果难以把握，中央目前仍没有出台相关的具体办法，而是给地方政府一定的探索空间。截至2007年5月，中国已有三分之一的省(区、市)不同程度地探索开展了政府绩效评估工作，初步形成了与目标责任制相结合、与经济社会发展指标相结合、以督查验收重点工作为主、以加强机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式的绩效评估模式。

　　一、中国政府绩效管理的发展与现状

　　(一)实践探索的简要历程

　　中国政府绩效管理的实践探索可以分为三个阶段：

　　一是20世纪80年代初到90年代初的实践起步阶段。其特点是粗放型的部门考评。当时，组织绩效还没有成为政府部门的行政理念，对部门进行考评的目的往往与完成某项重要任务挂钩，没有固定的评估模式与评估指标，评估实践具有很大的随意性，往往与干部考评混合在一起。上世纪80年代的大检查、大评比、专项调查等就是这一阶段的主要形式。

　　二是20世纪90年代初到90年代中后期的实践探索阶段。这时开始出现了普适性的政府绩效评估模式，其特征是绩效评估作为特定管理机制的一个环节，在很多政府机关、事业单位甚至企业开始普遍应用。具体包括目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等。

　　三是20世纪90年代末至今的实践完善阶段。这一阶段，绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受。理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验和做法，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索绩效评估体系的构建，其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估。

　　(二)实践探索的主要类型

　　由于中国政府绩效管理实践主要来自于自身的实践探索，因此在理论渊源、具体做法等方面都有着自己鲜明的特色。概括起来，中国政府绩效管理实践有以下几种模式：

　　1.目标考核责任制模式。自上世纪90年代以来，中国很多地方政府、公共部门和企事业单位逐步引入目标考核责任制，目标考核责任制是一种典型的“任务导向”的政府绩效评估模式，它将目标管理(MBO)与评估工具结合起来，也是西方国家早期绩效评估的一种主要形式。

　　2.社会评议模式。早期是行风评议，就是对某些敏感和重点领域的政府部门及其工作人员进行评价。上世纪90年代末以来，沈阳、南京、杭州、武汉等地陆续开展大规模的“万人评政府”活动，其他地方政府和部门开始纷纷效仿，从而将外部评议主体正式引入到政府绩效评估领域。社会评议模式是一种典型的“公民参与导向”的政府绩效评估模式，它与90年代中国一些地方政府开展的社会服务承诺制、政务公开等措施可以说是一脉相承的，对于促进公民监督政府、公民参与等发挥了积极作用。

　　3.效能建设模式。效能建设，始于上个世纪80年代末中国监察部门提出的“效能监察”，本意是指对各级政府和部门及其工作人员的履行职责、办事效率、工作作风等勤政情况进行行政监察。后来，我国福建、浙江等地方政府在此基础上提出了“效能建设”，其实质是通过系统引入各种现代管理理念和做法，不断提高政府的办事效率和服务质量，提高政府能力和公务员的素质能力。一些地方政府为此引入了评估工具，进一步推动了效能建设的开展。效能建设模式是一种典型的“能力建设导向”的政府绩效评估模式。

　　4.党政领导干部考核和公务员考核模式。自上个世纪80年代以来，中央根据改革开放的新形势，不断完善领导干部和公务员考核制度，明确了“德、能、勤、绩、廉”考核内容，并且将考核结果作为干部选拔任用、交流轮岗、奖惩、培训等方面的重要依据。这种模式是典型的“人力资源管理导向”的绩效评估模式，主要目的是为正确地选人和用人。

　　除上述几种模式外，一些地方政府和部门为督促、检查和落实政府的某些专项工作和重点工作，引入了评估工具。这种模式是一种典型的“项目导向”的政府绩效评估，并不针对政府全面的工作，而是某些重点工作，因此运用起来较为灵活。

　　二、中国政府绩效管理主要经验

　　由于中国的政治体制和政府运行环境与西方国家有很大的不同，所以早期中国政府绩效管理的发展具有非常强的中国本土色彩。此外，中国政府绩效管理实践很多是由地方政府和基层部门自主发展起来的，因为地方政府和基层部门，既是上级政府的执行者，同时又是基层群众的公共服务直接提供者，客观上受到“上压下挤”的工作压力，因此，中国政府绩效管理实践探索对地方政府和基层部门有效履行职责、提高政府效能、改进服务质量等方面确实发挥了积极的作用。

　　一是帮助各级政府有效实施战略管理。简单讲，战略管理包括战略制定、战略执行和战略改进三大环节。在战略制定方面，中国各级政府和部门都有自己的五年战略规划，在国家层面甚至还有更长期的规划。但战略制定了以后，战略任务的有效执行和落实是一项更艰巨的任务。为解决战略执行难的问题，一些地方政府和部门从企业管理中引入了目标考核责任制，将政府重点工作按照目标管理的思路进行层层的目标分解，年底按照目标的完成程度进行考核，并将考核结果作为领导干部选拔任用、奖惩等方面的重要依据。可以说，这是一种典型的自上而下的“压力型”的管理工具，对督促下级政府和部门有效履行职责和完成上级交办的任务起到重要的推动作用。

　　二是通过绩效管理为各级领导提供了有效的“推手”。近年来强调依法行政，政府的法治意识得到很大的提升，但政府自身的管理水平仍比较落后。由于各级政府和部门在实际工作中面临的任务越来越繁杂，迫切需要有效的办法和工具。因此，地方政府的管理创新意识非常强，各级政府领导都希望能找到有效的管理工具，成为推动各项工作的“推手”。其中，西方国家较为流行的绩效管理工具开始逐步得到理论界和实践界的关注。尽管在中国的实践中，绩效管理以不同的名词和形式表现出来，但总体上仍属于广义上的绩效管理范畴。

　　三是为公务员努力工作带来了压力和激励。在传统的政府和公共部门内部，公务员的选拔任用、薪酬等方面缺乏有效的竞争机制，因此，公务员的激励问题是普遍性的世界难题。在近年来中国的干部人事制度改革和完善公务员制度的过程中，在干部选拔任用方面加大了竞争力度，一些地方加大绩效薪酬的比例。而这些措施的推进，离不开绩效评估这一基础性的工具。事实上，这些年中国的绩效管理实践给地方政府和部门的公务员，尤其是领导干部带来了很大的工作压力，这些压力在某种程度上形成公务员努力工作的激励机制。

　　四是引导公民参与对政府工作的评价。在传统的政治体制架构下，公民参与主要是通过政治选举和议会代表来“间接”实现的，公民一般很难对行政机关的绩效好坏和服务质量做出直接的评价。自上世纪90年代以来，中国一些地方政府在加强自我监督的基础上，引入了公民对政府部门的评价，一些大城市甚至发起了“万人评议政府”的活动。这种社会评议活动区别于传统的政治选举主要针对政府领导人的做法，评议对象主要是政府的工作部门，评议内容主要是部门的机关工作作风、服务质量、办事效率等，评估结果在当地主要媒体进行公布。社会评议不仅对政府绩效改进形成强大的压力，同时也拓宽公民参与的渠道。

　　五是通过绩效管理的倒逼机制，促进行政管理体制改革的不断深化。在中国，行政管理体制改革由于牵扯到很多复杂因素，如政治体制、政府内部的利益格局、干部人事和公务员制度等，因此，系统的行政管理体制改革往往是“自上而下”由中央到地方逐级推进的。地方政府在行政管理体制改革的权力资源有限，因此很多改革措施更多局限于技术工具层面。政府绩效管理之所以受到地方政府的推崇，很大程度上就在于它的技术性特征，这也是地方政府的无奈之举。但同时，地方政府在技术工具层面上的活跃，必然会对体制层面形成冲击，对行政管理体制改革形成一种倒逼机制。

　　三、中国政府绩效管理主要问题

　　尽管中国地方政府绩效管理的实践发挥了一定的积极作用，由于缺乏系统的理论指导和规范性的总结，因此，在实际应用中也存在很多问题。

　　1.对政府绩效管理的价值导向存在误区。在实践中，一些地方政府和部门更多地将绩效管理理解为一种“打分排名”、“评比评优”的考核工具，而对绩效管理在发现问题和改进问题的功效上认识不足。事实上，侧重打分排名的考核导向是早期绩效评估中较为强调的结果运用之一。但经过多年实践，这种导向对人心理的负面影响较大，容易导致考核对象动机和行为的扭曲。比如，在评估过程中出现弄虚作假现象。因此，从结果运用的效果看，世界各国目前普遍侧重于绩效管理的改进功能，更多地将绩效管理作为提高战略执行力、促进内部管理水平提高、改进服务质量以及引导公民参与的有效工具。

　　2.评估内容过分关注结果而忽略过程。由于中国的绩效管理最早是从目标考核责任制开始的，因此在评估内容上过于注重结果，而忽略了过程，从而产生很多问题。一是许多政府工作实际上很难完全用量化的结果指标反映出来;二是结果本身受环境影响比较大，因此完全依据结果进行评估对评估对象来讲也是不公平的;三是由于中国本身就缺乏规范化管理的传统，因此在缺少过程控制的情况下，结果的真实性往往会受到更多质疑。

　　3.评估过程较为随意，缺乏法定程序的约束。目前很多地方政府的绩效管理随意性较大，往往取决于主要领导人的个人意志，在实际操作中有时受到人为操控，使评估结果符合领导人的个人偏好，甚至出现过分追求发展速度而忽视发展质量、搞短期化的形象工程，甚至“报喜不报忧”等政绩工程，而忽略本地区、本部门的长远绩效和潜在的绩效。此外，由于缺乏法定程序的约束，绩效管理本身也受制于领导人换届的影响，没有持续进行改进，存在着“想搞就拿过来用一用，不想搞就暂时放在一边”的现象。

　　4.组织内缺乏良好的绩效文化，没有在全体成员之间达成有效的共识。由于在实践中，绩效管理更多地强调考核导向，实际上造成绩效管理成为一种自上而下的、单一的施压工具。一般情况下，主要领导人比较喜欢和重视这种工具，而中层和基层往往认为这是上级对下级进行控制的工具，存在着“畏难情绪”，甚至是“抵触情绪”。从绩效管理的整个过程看，绩效沟通是一个重要环节。没有沟通，就无法发挥绩效管理发现问题和改进的功效;没有沟通，绩效管理也很难在组织内达成全员的共识。

　　5.绩效评估技术较为粗放，缺乏精细化工具。绩效评估技术是决定绩效评估效果好坏的重要因素，也是绩效评估中的难点问题。由于早期的评估活动，主观定性的因素较多，因此近年来很多地方政府和部门较为强调定量方法。但这又导致评估活动走向另一个极端，即过分强调定量而陷入到“数字化陷阱”之中。但实际上从技术的角度讲，绩效评估很难做到完全量化。在实际使用中应该做到“定量方法”与“定性方法”的有效结合，而不是两者之间的彼此割裂。此外，绩效信息系统是绩效评估技术方面的一个重要环节。如果绩效信息系统能够提供充分和有效的事实证据，即便是软性指标，即便是一种定性判断，其评估结果也是相对比较准确的。

　　四、中国政府绩效管理系统的改进和优化

　　虽然中国在运用政府绩效管理工具方面进行了很多有益的探索，取得了一些成效，但同时也出现了一些新的问题。因此，根据中国的实际情况，并在借鉴世界各国经验的基础上，急需对中国现有的政府绩效管理进行持续的改进和优化。

　　(一)政府绩效管理的环境优化

　　首先，要解决政府绩效管理的体制问题，使政府绩效管理更加制度化和规范化。政府绩效管理是一项系统性非常强的管理工具，而政府绩效本身比较复杂，涉及到政府方方面面的工作。为保证政府绩效管理作用的有效发挥，需要中央政府的高层领导高度重视，组建高层次、综合性、协调性的机构主抓政府绩效管理，整合和协调相关的政府管理机构，并在试点的基础上逐步法治化和规范化，防止因主要领导人的调整而出现政府绩效管理随意化的现象。

　　其次，将绩效评估工具与政府组织内部的其他管理制度有效整合，使绩效标准更加科学和规范。一个组织的规范化管理实际上为绩效评估提供有效的标准和依据，也是有效开展绩效管理活动的“硬环境”。因此，绩效评估应该结合自身的目的，与组织的职责、工作流程、岗位职责、战略规划和年度工作计划等有效地进行整合和契合，避免出现绩效评估单兵作战，与其他相关管理制度“两张皮”的现象。例如，任务导向的绩效评估模式应与组织的战略管理相结合，能力建设导向的绩效评估模式应与组织的内部规范化管理要素相结合，公民参与导向的绩效评估模式应与组织的社会服务承诺制相结合，而质量导向的绩效评估模式则可以考虑和全面质量管理相结合。

　　再次，要强化政府组织的绩效文化，引导组织全员的积极参与和认同。绩效文化是有效开展绩效管理活动的“软环境”。试想，在一个上下级之间、组织全体员工之间难以认同的环境下，绩效管理肯定难以取得好的效果。因此，要避免以往更多强调“打分排名”的考核导向，尤其是要加强绩效管理中的沟通环节，真正将绩效管理引导到发现问题、改进问题，促进组织绩效的持续改进和组织成员素质能力的不断提高。

　　(二)政府绩效管理的技术改进

　　一是要对绩效评估的技术本身应有一个科学的态度。由于政府绩效本身的复杂性，因此绩效评估不可能对真实的政府绩效做出完全准确的评价。客观地讲，绩效评估的准确性是相对的，而模糊性是绝对的。如果在具体应用中我们对其技术提出过高的要求，其结果不仅是令人失望的，而且也在一定程度上造成人们对绩效评估工具本身的质疑。正因为如此，目前的发展趋势是，绩效评估更多是一个发现问题的工具，因此，其测量不一定是精确的，可能是模糊的，甚至仅仅是一种判断。如果解决了态度问题，我们其实也可以避免很多使用者对它提出的质疑。

　　二是要从系统化角度设计政府绩效评估体系。绩效评估不是一套简单的指标体系和评估方法堆砌而成。一个好的绩效评估体系至少要明确以下几个问题：为什么评估、评估什么、谁来评估以及如何评估等，而且这些问题之间要形成有机的联系和对应关系。尽管可能不会有统一的评估模式，但一定要有系统、科学的思考和逻辑。

　　三是要对绩效管理系统进行持续的改进和优化。实践表明，一个好的绩效管理系统是在使用中持续改进和完善的，因此，不应该过早地对绩效管理系统提出质疑，而应该在结合组织发展的进程和组织成员态度的改变，对原有绩效管理系统存在的问题进行认真分析，寻找原因，并有针对性地加以改进和完善。

　　四是要加强政府绩效信息系统的建设。绩效评估的内容，说到底评的是信息，如果缺乏有效的工作信息，绩效评估结果也不可能准确。目前各级政府的电子政务的发展，已经为绩效信息系统提供了有利物质条件，也对降低政府绩效评估成本、减少绩效评估中的人为因素、完善绩效管理系统起着重要的技术支撑作用。

　　(作者刘旭涛系国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授;孙迎春系国家行政学院信息技术部译审)

　　来源：行政管理改革