国家发改委秘书长、全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室主任杨伟民接受南方日报专访,廓清区域协调发展认识上的误区

　　人物档案

　　杨伟民:曾任国家发改委发展规划司司长,现任国家发改委秘书长。

　　主要从事发展战略、中长期规划工作,领导或参与国家重大经济发展战略及中长期发展规划和政策的制定。参与了国家多部产业政策文件的研究制定工作。参与或组织了多项国家中长期规划包括主持了《全国主体功能区规划》的研究编制。

　　要点

　　●区域协调发展,不是经济总量在全国各省区市均衡分布,而是经济在很小一部分区域集聚、同时集聚相应规模的人口,包括就业人口和赡养人口。

　　●区域协调发展不是全国各地区都要大搞工业、大建城市、大规模集聚经济和人口,而应该是很小一部分国土空间作为城市化空间,提供工业品和服务产品,集聚经济和人口,绝大部分国土空间作为农业空间或生态空间,以提供农产品为主,或以提供生态产品为主。

　　●推进主体功能区的本义,就是今后不能再不加区别地要求所有区域都去增加GDP,而是对不同区域的主体功能进行划分。按照开发方式,可分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,按照开发内容,可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。

　　●区域协调发展的全面含义,应该包含几个方面:一是各地区人民的生活水平大体相当,二是人口分布与经济布局大体均衡,三是人口和经济的分布与资源环境承载能力相协调,四是国土空间的结构清晰高效。

　　●在绩效评价上,应根据不同区域的主体功能定位,实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。对重点生态功能区和农产品主产区不再考核GDP增长、财政收入、招商引资、出口等经济指标。

　　今年6月12日,国务院审议并原则通过了《全国主体功能区规划》,各地区的省级主体功能区规划也正紧锣密鼓修订完善中———9月初,《广东省主体功能区规划(2010—2020年)》经省政府常务会议审议,正式上报国家发改委。今天,乳源、始兴、蕉岭等三个南岭生态区生态发展试点县将正式授牌。主体功能区正在从规划蓝图向实践迈进。

　　推进形成主体功能区,对我国走出一条区域协调发展道路有何重大意义?推进形成主体功能区要突破哪些障碍?国家发改委秘书长、全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室主任杨伟民近日接受南方日报独家专访,介绍了主体功能区的新理念,廓清了对区域协调发展认识上的误区。

　　区域协调发展不是经济总量均衡分布

　　南方日报:推进形成主体功能区,被认为是实施区域协调发展战略的重要路径。怎么理解区域协调发展的含义?

　　杨伟民:有一个认识首先要厘清:区域协调发展,不是经济总量在全国各省区市均衡分布,而是经济总量在很小一部分区域集聚、同时集聚相应规模的人口,包括就业人口和赡养人口。

　　美国经济规模最大的加利福尼亚州的经济总量是最小的佛蒙特州的75倍,日本东京都的经济总量是最小的鸟取县的38倍,但没有人会认为美国、日本的区域不协调。因为加利福尼亚和东京同时集聚了相应规模的人口———加利福尼亚的经济规模是美国最大的,人口也最多,分别占美国的14%和11%。日本的东京、京畿、中部三大都市圈,聚集了日本51%的经济总量,也集中了日本49%的人口,所以日本人均GDP最高地区与最低地区的差距只有2.8倍。

　　我国区域不协调的问题在于,经济分布与人口分布在空间上失衡。东部地区集中了全国59.7%的经济问题,人口只占39.6%;中部地区和西部地区的经济总量分别占全国的23.2%和17.1%,但人口则分别占32.4%和28%。环渤海、长三角、珠三角三大经济圈,集中了全国40%的经济总量,但人口仅占全国的18%。因而我国人均GDP最高地区与最低地区的差距达8倍。

　　缩小地区差距不能光靠工业化城市化

　　南方日报:解决区域发展不协调,缩小地区间生产总值的差距,工业化和城市化往往被视为解决问题的关键。对此,您怎么看?

　　杨伟民:工业化、城市化仍是发展中国家的大趋势和发展经济的必然选择,但顺应工业化、城市化的大趋势并不是一个国家的所有国土空间都要实现工业化和城市化。在生态脆弱、生态重要的区域以及农产品主产区,也不是唯有实现本地区的工业化和城市化,才能提高当地人民的生活水平,才能共同富裕。有些贫困地区,属于生态极度脆弱的地区,愚公移山式的扶贫开发,非但没有解决当地的贫困问题,反而使生态遭到损害甚至破坏。一些地区尽管实现了低标准的脱贫,也很不稳定,脱贫与返贫交替,更不用说奔小康和致富了。

　　在许多地方政府甚至部分专家那里,工业化和城市化,就是本辖区的工业比重提高到多少、城镇人口比例达到多少。然后就是发展县域经济,繁荣小城镇经济,解决当地人口的就业、收入和致富问题。但县县都搞县域经济、镇镇都要繁荣小城镇经济,无非是把“村村点火、处处冒烟”扩大为“县县点火、镇镇冒烟”。这样的工业化模式,很难想象污染会得到有效治理。

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　　区域协调发展不是全国各地区都要大搞工业、大建城市、大规模集聚经济和人口,而应该是很小一部分国土空间作为城市化空间,提供工业品和服务产品,集聚经济和人口,绝大部分国土空间作为农业空间或生态空间,以提供农产品为主,或以提供生态产品为主。

　　不再要求所有区域都去增加GDP

　　南方日报:主体功能区规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制发展和禁止开发四类主体功能区。有些被列为限制开发的区域担忧,今后差距会不会越来越大?

　　杨伟民:这与我们对地区发展差距的理解有一定关系。我们总是认为区域不协调是地区间GDP差距太大。比如西藏与广东的GDP差距有90多倍,你让西藏的GDP赶上广东,这怎么可能?就算是把生态环境破坏了,也不可能赶上。

　　推进主体功能区的本义,就是今后不能再不加区别地要求所有区域都去增加GDP,而是对不同区域的主体功能进行划分。按照开发方式,可分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,按照开发内容,可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。

　　对农产品主产区和重点生态功能区的居民,要实现与城市化地区居民同样的生活水平,需“三管齐下”:一是增加农产品和生态产品的数量,就是“扩大分子”;二是减少当地的人口,鼓励人口逐步、有序、适度转移到就业岗位多的城市化地区,即“缩小分母”;三是国家要通过财政转移支付等方式,加强农产品主产区和重点生态功能区基础设施和公共服务建设,实现公共服务均等化和人民生活条件的同质化。

　　南方日报:那么我们应该树立什么样的发展理念?

　　杨伟民:区域协调发展的全面含义,应该包含几个方面:一是各地区人民的生活水平大体相当,二是人口分布与经济布局大体均衡,三是人口和经济的分布与资源环境承载能力相协调,四是国土空间的结构清晰高效。

　　不同主体功能区,发展的内涵和主体内容是不一样的。具体来讲:城市化地区的发展是增强经济实力,说白了就是要增加GDP和集聚人口;农产品主产区的发展就是增强粮食等农产品的生产能力和产量;而重点生态功能区的发展就是以提供生态产品为主。

　　限制开发不是限制社会发展

　　南方日报:主体功能区的提出是我国空间发展战略上的重大突破和创新,如何理解不同主体功能区的定位?

　　杨伟民:功能区在国外早就有,主体功能区的构想是结合我国国情的创造,其中也吸收了发达国家空间开发的一些理念。但区分主体功能进行开发的理念是我国的独创,即使在发达国家,也是很前卫的。

　　但要注意,区分主体功能进行开发并不是完全摒弃其他辅助或次要功能。“主体”两个字,主要是指一个地区承担的主要功能,或者是发展经济,或者是发展农业,或者是保护环境。之所以标明“主体”,是因为在一个空间范围较大的区域内,不能完全排除其他功能。以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区,也必须保留一定面积的农田和绿色生态空间;农产品主产区、重点生态功能区也必须提供服务产品,也可以提供一些不违背主体功能且资源环境可承载的工业品。比如珠三角地区,主体功能是提供工业品和服务产品,集聚人口,但是在区域内仍然要有必要的农田、自然保护区、风景名胜区和水源涵养地等等。

　　同样,限制开发不是限制发展。限制开发区域是指关系国家农产品安全和国家生态安全,不适宜或不应该大规模、高强度进行工业化、城市化开发的区域。这既是从全局上遏制生态环境恶化趋势和解决耕地减少过多过快问题的迫切需要,也是从根本上提高这些区域人民生活水平的长远之计。

　　推进主体功能区是要调整空间结构

　　南方日报:您形象地把推进形成主体功能区称作“重整山河”,对此应如何理解?

　　杨伟民:改革开放三十多年来,随着我国经济的持续快速发展,国土空间结构也发生了巨大变化,开发强度不断提高,特别是工业的开发强度已经很高。与此同时,由于没有区分主体功能,不少地方为了增加GDP而过度开发、无序开发、盲目开发,毁坏了优质农田、损害了生态环境。

　　从空间形态来看,国土空间的功能定位很不清晰。到处都有树,但大面积的森林少;到处都有田,但高产稳产的连片良田少;到处都搞工业区,但形成完整产业链的集聚经济明显的少;到处都有居民点,但有规模高密度紧凑型的少。

　　我们在发展经济时十分注意适时调整优化产业结构,现在也开始注重调整需求结构、城乡结构、收入分配结构等,但空间结构的调整优化还没有提上日程。空间结构也存在不合理的问题,概括起来就是“三多三少”:

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　　一是生产空间偏多,生态空间偏少。

　　二是工业空间偏多,生活空间偏少。

　　三是农村居住空间偏多,城市居住空间偏少。

　　推进主体功能区,就是要调整空间结构,使产业集聚布局、人口集中居住、城镇密集分布,使“树成林、田成片、水成湖、路成网”。

　　在绩效评价上要有创新机制和体制

　　南方日报:主体功能区规划从规划到实践,涉及各地区的利益格局、发展路径的变化,操作难度很大,如何从制度上、机制上保障主体功能区规划落到实处?

　　杨伟民:明确主体功能区固然重要,但更重要的是确立一套各级政府、各类市场主体能自觉自愿沿着这条道路前进的机制和体制。这就需要对现行的一些政策和制度进行深刻改革。

　　一是财政政策。具体做法可以考虑:逐步实行以县级行政区为单元的上解财政收入和确定支出规模的财政体制;将以专项财政转移支付为主的财政转移支付体系调整为以均衡性财政转移支付为主体的体系;通过明显提高转移支付系数的方式,加大对重点生态功能区和农产品主产区的均衡性财政转移支付力度,确保其财力不断增强;统筹目前各类生态环境保护方面的专项转移支付,设置更为综合的“生态环境修复”转移支付,主要用于增强国家限制开发区域提供生态产品的能力建设;加大对禁止开发区域的投入力度等。

　　二是投资政策。目前政府投资主要按产业或领域安排,但全国各地区的情况千差万别。应将政府预算内投资分为按领域安排和按主体功能区安排两个部分,实行两者相结合的政府投资政策。

　　三是产业政策。目前的产业政策还没做到区域化,鼓励的,全国都鼓励,限制的,全国都限制,很容易造成某一产业生产能力的过剩或不足。产业政策应该更细致,既要针对每类主体功能区实行有差别的产业政策,也要针对每个主体功能区资源环境承载能力的大小实行有差别的产业政策。

　　四是土地政策。基本的思路是根据不同区域的主体功能定位分配建设用地,而不是以基数或行政区为单元分配。应严格控制优化开发区域建设用地的增量,适当扩大重点开发区域建设用地规模,严格控制农产品主产区的建设用地,严禁重点生态功能区改变生态用地的用途。

　　五是人口政策。这也是实现区域协调发展的关键性政策。基本思路是,使经济布局适应于自然条件,使人口分布与经济布局相适应。

　　六是规划体系。要尽快形成以国民经济和社会发展总体规划为统领,以主体功能区规划为基础,以城市规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑,各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

　　最后,是绩效评价。这是科学开发国土空间的评价导向。应根据不同区域的主体功能定位,实行各有侧重的绩效评价和政绩考核。对重点生态功能区和农产品主产区不再考核GDP增长、财政收入、招商引资、出口等经济指标。(记者陈韩晖吴哲)