村委会选举作为村民自治中的一项重要制度安排，从它诞生的那一刻起，就让中国农民真正体会到了自己的事情自己做主的感觉。已经成功进行多届的村委会选举，更是为中国民主政治的进程培植了一块丰厚的土壤。但民主不是顷刻就能建成的，它的具体实现形式，需要参与者、改革者不断地去探索。村委会选举也是如此，我们在肯定它巨大进步意义的同时，也必须正视其中存在的问题，比如，贿选的问题。而只要我们严肃科学地去分析这些问题，就能找到好的治理办法，从而推动村民自治朝更加民主更加健康的方向发展。

　　完善村组法以有效应对贿选

　　近年来，随着村民自治实践的深入，在我国农村村委会选举中，伴随新的竞选手段不断出现，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。但由于立法上一直缺乏对贿选的权威定性，使得一些竞选行为一度游离于合法与非法的边缘，同时也引起了广泛的争议，甚至有人借此否认村级选举的民主价值，认为中国农村不适宜、也不应该再搞村级民主选举。

　　的确，在全国范围来讲，目前村委会选举中出现贿选已经不是个别现象。有关部门根据从信访、上访以及地方掌握的情况统计，村委会选举的贿选比例大概在1%—3%之间。但由此可以看出，村委会选举中的贿选也并不是普遍现象。实践中，村委会选举中大体上存在这样两种情况：一种是，贫困农村地区由于对村委会成员的补贴少且落实得不好，村民对参选村委会成员的积极性并不高，村委会成员老化，后继乏人;而另一种则是，在发达农村地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。

　　其实，从政治史角度看，贿选是民主选举制度的必然产物，它是选举政治的副产品，与选举活动相伴相随，并普遍存在于政治民主化的早期阶段。贿选的历史最早可以追溯到古希腊的城邦民主制时期。早在古希腊的乡村选举中，已经有候选人宴请选民的习惯，在阿里斯托芬的《骑士》中就曾有候选人如何向选民行贿的记载。但成为一个持续且较普遍的政治现象，贿选则是随着资本主义民主化的进程而逐步发展起来的。在这方面，18、19世纪的英国和美国、二战以后的日本，近年来的菲律宾、泰国等都先后出现了贿选现象频繁发生的情况。

　　于是，治理选举中的贿选问题，从来都是民主政治发展一直面临的一个难题。正如政治学的权威辞典《布莱克维尔政治学百科全书》所指出，虽然“选举的历史实际上只有两个世纪”，但“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题”。举例来讲，在我国的村委会选举中，实践中处理贿选的困难主要体现为：首先是贿选的认定困难，现行村委会组织法和有关的法律未能明确地界定什么是村委会选举中的贿选;其次是调查取证困难，行贿人自己不会承认，而受贿人基于诸如邻里关系、怕打击报复等因素，往往亦不会承认或不愿作证;最后是处罚困难，目前除认定当选无效外，贿选者并不会付出更多代价。

　　那么，反观本次《村委会组织法修订草案》，应该说，关于贿选的治理依然未见实质性的突破与进步。全文仅在第17条指出以贿赂手段当选村委会成员无效，明确村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报，县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定后责成有关机关依法处理。对此，在《村组法修订草案》面向社会公众征求意见及会议审议过程中，有关方面纷纷提出，这个条文太原则，实践中不好把握，建议在修订草案中对贿选行为进行明确界定，细化查处贿选的程序和方式、加大行贿者责任追究力度，增加关于司法部门主动介入的有关规定，进一步增强法律的可操作性。

　　显然，相关人士的上述建议对于贿选的遏制和处理具有十分重要的意义和启示。但还应该看到，治理村委会选举中的贿选问题，不能仅仅局限于对贿选行为的效果认定、法律制裁和责任追究等，村委会选举中贿选生长的村庄环境和制度基础也亟待关注。特别值得注意的是，在当今世界范围内，贿选主要还是发生在选举制度诞生初期和经济欠发达的国家和地区。而在选举制度较为完备的国家，事实上贿选已经逐渐日趋式微。因此，在民主传统和法制氛围并不浓厚的中国乡村，为减少、避免贿选在村委会选举中滋生、蔓延，从事前、事中、事后全面规范村委会选举程序就显得非常重要。

　　首先，从贿选的实施目的来看，村组法修订草案应当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。村委会成员随意支配、使用以及处置村集体财产，是贿选行为产生的经济诱因。有研究发现，正是由于村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才导致村委会选举中的贿选出现。村委会的职能越单纯，村委会选举中的贿选事件就越少。因此，在《村组法修订草案》中，建议在村委会与村集体经济组织及其他社会组织的关系上，进一步明确村委会的职责，并与村集体经济组织的经营管理职能区分开，促使村委会经济管理职能与公共服务职能分离，村委会执行公共服务职能具有公益性。而一旦村委会成员可得的利益相对于以往大幅度下降，宗族势力、黑恶势力在无利可图的情况下，会降低参与村委会选举的兴趣，这在一定程度上能够解决村委会贿选的难题。

　　其次，从贿选的实施主体来看，村组法修订草案应当对村委会成员候选人资格作出相应的规定。有研究指出，在村委会选举时，低下的选民素质构成了贿选的行动基础。与此相应，在本次《村组法修订草案》审议过程中，有的委员、代表提出，选举什么样的人进入村委会应当有资格限定。正基于这种考虑，为消除低下的选民素质对村委会选举的不当影响，《村组法修订草案》有必要从正反两方面增加对村委会成员候选人的资格条件或任职资格的详细规定，即明确规定哪些人不能成为村委会成员候选人或不任职。一方面，从肯定方面规定村委会成员候选人应当具备或符合的条件，比如村委会成员候选人必须遵纪守法、公正廉洁、具备初中以上文化、年龄在60周岁以下、身体健康、能够正常履行工作职责等;另一方面，从否定方面规定村民如有某种情形则不得成为村委会成员候选人，比如被判刑的人员、违反计划生育政策的、拖欠集体债务的等，不得提名为村委会成员候选人。

　　最后，从贿选的实施对象来看，村组法修订草案应当删除委托投票的有关规定。但从本次草案的规定来看，书面委托投票得到了认可，而这极易给贿选提供可乘之机。因为，在正式投票选举时，由于秘密写票、无记名投票的规定，贿选往往遇到了技术上的障碍，一般选民完全可以拿了某人的钱或物但又不投此人的票。而如果用数百元、上千元收买选票，让卖票者办理委托手续，委托买票者的亲戚、朋友或与其一派的人代为投票，则能够操纵选举。据华中师范大学唐鸣教授研究推算，按照每一选民接受委托投票不得超过 3人的规定计算，在极端的情况下，到选举现场的选民每人都接受了3人委托，加上自己的1张票，即每人可以投4张票。那么，只要12.6%的选民到达选举现场投票，便可在形式上满足“双过半”中“前一个过半”的要求。这也就是说，贿选者只要以钱物贿赂 6.3%到达现场的选民就可以顺利当选，从而为贿选者实施贿选提供了便利。因此，为有效遏制贿选行为，村组法修订草案废除委托投票制十分必要。

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　　我国的村级民主发展才 20余年，与长达2000多年的封建专制历史相比只是短暂的一瞬间。村级民主选举作为草根民主，它的根深深延伸到广大农民群众之中，但在目前毕竟还处于成长过程，其“成长的烦恼”则不可避免地与之相伴。因此，面对村委会选举中的贿选现象，我们既不能因噎废食，因为出现贿选，就怀疑选举，限制选举，否认选举，甚至重新回到任命制;同时也要重视，对待村委会选举中的贿选治理刻不容缓，绝不能听之任之，无所作为。(陈荣卓)

　　有问题并不意味着方向错误

　　在网页上输入“村委会选举贿选”，很容易看到各种报道以及许多意见相左的争论。在现实中，有关“村委会选举贿选”的上访或报道也屡见不鲜。在全国各地普遍进行了7―8届村委会换届选举之际，贿选一时成为很受关注的热门话题。

　　贿选的凸显其深刻的背景是中国乡土社会正在实现由人情社会向契约社会的转型。

　　在村民自治以前，中国乡村是一个以密集人情互动为基础的熟人社会。村干部不是竞争性选举产生，而是由上级指派或指派性选举产生。在这种熟人社会之中，人情互动是村组治理的主要手段。一方面，村干部通过人情互动不断进入各种熟人圈子，增加信任，赢得更多村民的认同，构筑村组治理的合法权威。另一方面，村干部通过人情互动持续扩大熟人圈子，实现“自己人”治理，增加搜集信息的渠道，降低村组治理成本，提高治理效益。在这种熟人社会中，人情互动也容易成为大家共同的行为方式。因为，由人情互动形成的圈子尽管是无形的，却内在地具有排他性，是一种私人性、互利性的活动关系，许多好处只有圈子内的人才能享受。人们通过长期或特定的交往形成各种各样的熟人圈子，通过圈子可以获得圈子以外无法获得的东西，满足自己的特殊需求。因此，在这种熟人社会中，基本规则是要“认人”，要讲人情、给面子，这成为公认的每个个体“应然”的行为方式，不“认人”的人会被认为另类而排挤出去。在这种情况下，村民自治以前的乡土社会即使存在“贿选”也被装饰着一种温情、一种人伦、一种情感。

　　其实，在以竞争性选举为特征的村委会选举之前，指派或指派性选举更容易滋生行贿与受贿的土壤。对行贿人来说，相对于竞争性选举下要行贿大量有选举资格的村民，指派或指派性选举下只需要“搞定”人数少得多的握有指派权的上级领导，不仅行贿成本降低，而且更加隐蔽，风险减少。退一步说，即使村民最终知情，也可能因为行贿人与直接主管的上级领导成为利益共同体而增加村民举报的成本，使村民知难而退。对受贿人来说，不仅指派或指派性选举出的村干部对其依赖性大，受贿风险降低，而且这种“大权在握”以及安排“自己人”治理的感觉，无论与竞争性选举怎么比似乎都更加“美妙”。因此，竞争性选举产生之前的乡土社会，很大程度上不是贿选较少，而是披上了人情的外衣，或者说更容易让人们产生心理认同而视而不见。

　　村民自治以来，竞争性选举引入村委会，民主大行其道，最终促使中国乡村由人情社会向契约社会转型。民主的推行一方面使人们开始感受到自己作为主人的真实存在，要求行使自己的权利，另一方面强烈要求通过完善各种契约关系规范和保障权利的运行。由此，公平、公正、公开成为最基本的观念和治理原则，人情互动前所未有地受到质疑，熟人社会松动并趋向瓦解。可以想见，在竞争性选举普遍引入村委会20余年的今天，当一些人仍然试图通过人情互动的旧时惯例达到胜选的目的时，很容易受到贿选的质疑甚至遭到举报。因此，在中国乡村，民主推行的结果不是使贿选的诱因增加，而是使贿选受到更多的监督并因此凸显出来。

　　村委会选举贿选之所以牵动人们的神经，还在于村委会选举作为一种直接民主探索形式承载着中国民主发展的实践理想。

　　自从新中国成立以来，人民史无前例地当家成为主人。在党的带领下，新中国探索建立了适合我们国情的人民代表大会制度。尽管如此，党对怎样更好地实现人民当家作主、保障人民民主权利的探索从未停止。通过群众自治实行基层直接民主，就是这一探索之一。正是本着通过群众自治实行基层直接民主的精神，从试行的《村委会组织法》到正式颁布的《村委会组织法》，以及今年新修订的《村委会组织法》中，都将村委会的选举作为重中之重，颇费心血地用了大量篇幅，力求使这一村民直接参加选举，而非代表参加的直接民主规范详尽。因此，从某种程度上说，村委会选举无疑成为中国推行民主发展的“试验田”。

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　　当贿选凸显而使村委会选举蒙羞时，一些人开始认为中国本就不适宜、也不应该发展民主，并试图将国人从民主的“迷思”中拯救出来。在他们看来，中国正在积极推进的农村基层民主建设出现了方向性的失误。不仅如此，一些人试图走得更远，企图从根本上找到中国“不适宜”发展民主的答案。有些人解释说，中国农民政治素质太低，民主在中国农村没有生存的空间。这些误导看似“温情脉脉”，实则危害极大。时代在不断向前发展，农民在不断进步，现在我们接触到的农民中，口袋里装着法律、对农村政策了如指掌的比比皆是。可笑的是，一些人面对口袋里装着《村民委员会组织法》等上访的村民，一方面埋怨现在的农民“知道的太多”、“不好对付”，另一方面一回头在处理问题时就批评说，“农民素质真低!”

　　因此，村委会选举贿选的产生，更凸显了发展农村基层民主的急迫性。它说明，我们的民主程序还需要进一步规范，民主制度还需要进一步完善。尽管，对村委会选举贿选，从认定到查处的确有诸多困难，但困难并不意味着方向错误，恰恰表明我们还有很多工作要做。因此，重要的是，我们要迎难而上，而不是推脱逃避，甚至调头诋毁。(梁东兴)

　　关键在于用好现有的制度资源

　　全国范围内村民委员会的直接民主选举，可以用波澜壮阔、高潮迭起来形容，也可以用五彩纷呈、光怪陆离来描述。村民委员会选举的历史，就是对村民委员会选举存在问题研究的历史，我们发现有些问题随着时间的推移而消失，有些问题随着时代变化而新生，还有不少问题却是常谈常新，顽固存在，长期没有得到解决。对村民委员会选举存在问题的研究成果可说是汗牛充栋，不下万言，不少实证研究成果往往囿于村庄和地域政治、经济、历史和社会条件等限制，往往缺乏对宏观层面的全景式把握，常常导致以局部研究的结论甚至是个案经验推断全局。如果要对全国村民委员会选举存在的问题做一个相对比较全面、准确的描述，这就需要长时段、大范围的调研数据作支撑。近些年来，经国家统计局批准，民政部会同中国社会科学院社会学所，展开了全国性的调查，形成了比较权威、翔实的数据库，为系统梳理村民委员会选举存在的问题提供了可能。

　　从 1998年开始每个统计时段都有省份反映贿选问题，到 2004―2006统计时段，贿选问题仅次于家族、派性对选举的影响，成为干扰选举的第三个主要因素，在干扰选举的各种因素中其排列位次呈上升态势，“贿选”已然成为近几年来媒体报道村委会选举使用频率最高的负面关键词了，这个问题近年来在资源比较丰厚的村庄趋势更加明显。中共中央办公厅联合国务院办公厅或民政部单独每隔三年就会下发一个村民委员会选举工作的通知，每次都会提及贿选问题，但是最近的一次通知，即2009年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，将查处村民委员会选举中的贿选等违法违纪行为首次单列一个部分特别强调，足见贿选问题的严峻性以及党中央和国务院对贿选问题的重视。

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　　但首先，我们要充分肯定，这些年来村级民主得到了迅速发展，村民委员会贯彻了普遍、平等原则，特别是贯彻了直接投票、秘密写票、公开唱票、当场宣布选举结果并颁发当选证书等原则，在中国这才是真正的选举，在中国真正享有真实选举权的也是最受歧视、文化程度最低的农民，所以很多人认为村民委员会选举是中国选举政治的起点。村民委员会选举从无到有，从局部到全国，从间接选举到直接选举，从等额选举到差额选举，从不规范到比较规范，目前村民委员会选举已经进入了稳定期，步入“常态化”轨道。

　　作为农村基层民主发展的副产品，贿选虽然给刚刚蹒跚学步的中国选举政治抹了黑，但不能因为贿选与竞争性选举的共生矛盾而否定现行农村民主制度安排的重要意义，中国不必要也不可能逆时代潮流而动以国情为由而将选举政治拒之千里之外。从世界各地选举政治发展的一般规律来看，选举发展的过程本身就是一个公民教育和公民社会形成的过程，在这个过程中学习民主知识、增强民主意识、提高民主能力、实践民主权利，随着选举制度的完善和选民素质的提高，贿选现象是可以治理的。

　　如何治理贿选，专家学者讨论已十年有余，各种“药方”甚至是“偏方”层出不穷，总结起来无外乎两个方面，即用好现有的制度资源、开发新的制度资源。在中国这样一个制度设计成本较高的国家，笔者认为，逆向思维即用好现有的制度资源，比惯常的正向思维，即通过新的立法条款对贿选进行立法规制效果更好。

　　贯彻好《村民委员会组织法》第十四条规定的秘密投票原则。卢梭指出，“当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适宜于采用秘密的投票方式，为的是可以用不信任来制止贿选者”。因为秘密写票可以增大贿选者信任风险和贿选成本，即使有人愿意给选民行贿，秘密投票可保证选民不按贿选者的要求投票，这种情况下，直选的范围越大，贿选的成本就越高，而且也难以控制结果，所以贿选就很难显效。因此，应该把现有的秘密投票制度落到实处，在设立秘密写票处时，要求进出口分离，同时分别设立进出口监督员，投票者凭身份证、选民证或符合要求的书面委托书在进口领取选票进入秘密写票处写票，然后在出口处票箱公开投票。

　　严格规范委托投票。要严格执行无委托书不能投票和委托数不得超过3个的规定，同时强化非公证书面委托的电话联系确认工作，以此防范书面造假，有条件的地方可推广委托书强制公证制度，确保委托书真实合法有效。

　　扬汤止沸不如釜底抽薪，强化村财监管制度，降低贿选者的收益预期，从源头上治理贿选。村务公开、民主理财的规范性文件已经非常充分了，关键是要落到实处，避免重选举、轻管理的现象。“四个民主”要齐头并进，不能一选了之，选举之后的决策、管理、监督无人过问，就会出现“民选的村官不民主”、“穿新鞋走老路”的现象，“半截子”民主还是会落入少数人甚至一个人说了算的窠臼，村民自治蜕变为“村委会自治”甚至“村主任自治”，于是行贿者就会选前投钱行贿买选票，上任后挖集体经济的墙角成倍地回收成本谋取更大利益。把村财监管的各种制度特别是任期审计制度落到实处，村民代表会议切实起到作用，村官的权力切实受到制约，贿选者的收益预期也就降低。行贿的动力机制被消灭了，贿选自然也就销声匿迹了。

　　强化农民的公民意识教育，提高自觉抵御贿选的能力。公民意识的教育并非故作高深、空洞的说教，而是通过标语、宣传画、广播、网络广泛宣传村民委员会选举的意义、原则、程序，特别是要用鲜活实例说明贿选的危害，在选举的发动阶段就广泛形成预防贿选的舆论氛围。

　　以上四点是已有的制度资源，体现了预防为主的理念，如果有好的运作绩效，应该说贿选可以得到有效的遏制。遗憾的是这些制度很多只停留在纸上，或者在执行中打了折扣，不是精细化操作而是耍小聪明式的“应对”，人们不得不再次设计新的制度来解决这些制度执行不力带来的问题，于是就出现了所谓制度过密化与运作低效化恶性循环的困局。

　　我国目前对打击村委员会选举贿选的制度设计其特点是弹性大、刚性弱，定性多、定量少，概括式表述多、列举式表述少，原则性条文多、操作性条文少，结果就导致对贿选界定难、取证难、查处难、问责难，贿选之风越刮越烈，遏制之策日渐疲乏。既然事前预防为主的制度执行不力，那么打击贿选还得靠更高成本的事后问责的办法来兜底，这就需要开发新的制度资源，即通过新的立法来打击贿选。(马俊军)