北京市围绕经济建设和产业结构调整，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，以稳定就业、扩大就业为目标实施积极的就业政策，不断优化就业结构，城乡就业规模不断扩大，城乡一体化的就业格局已经基本形成。但长期来看，北京市仍面临较大的就业压力。本文力图深入分析北京市就业制度、就业结构、就业服务、就业质量等方面亟待解决的问题，提出具有针对性的缓解就业压力的政策建议。

　　一、北京市就业压力现状分析

　　从1998年到2009年，北京市失业保险基金和财政共投入80.86亿元用于促进就业，30万名下岗职工、174万名失业人员实现再就业，46.8万名农村劳动力实现了转移就业。截至2008年底，北京市从业人员的总量为980.9万人。城镇登记失业率一直在2.3%的控制目标内，保持了就业局势的基本稳定。

　　北京市在金融危机后采取的就业政策和缓解就业压力的实践取得了一定的效果，但从总体上看，金融危机对北京就业存量和增量的不利影响仍将持续，现阶段就业压力依然较大。表现为：

　　首先，“三个不减、两个扩大和一个不确定”的供求总量矛盾不减。

　　“三个不减”就是新成长劳动力、城镇登记失业人员和农村劳动力的就业压力不减。2010年，新成长劳动力预计将达到30.4万人，总量略有上升，城镇登记失业人员总量不断扩大，有转移就业要求的农村劳动力预计将达到18.4万人，同比增加2.4万人，增幅为15%。“两个扩大”是城乡就业困难群体规模扩大。一是城镇就业困难群体占失业人员比重居高不下。二是农村就业困难人员范围扩大。“一个不确定”是金融危机对就业的影响不确定。

　　其次，结构性矛盾仍是就业压力的主要因素。

　　所谓结构性矛盾，就是劳动力市场上供给和需求之间存在的不匹配现象，表现为有人无岗的“过剩”现象与有岗无人 “短缺”现象并存。从近两年的统计数据看，人力资源市场职业匹配率平均为0.4左右，也就是说，有6成的岗位匹配不到求职者。这种不匹配主要分为两种，一是部分岗位存在收入偏低，工作强度大，休息时间得不到保证等情况，与求职者期望不匹配;二是求职者的素质、能力达不到工作岗位的要求。构成北京市就业主体的三大就业群体(高校毕业生、农民工和就业困难人员)的就业，都不同程度地存在着结构性矛盾。造成大学生就业难的最重要的原因是目前高等教育层次单一，课程内容和设置僵化，高校毕业生同质性强、就业能力差，与市场多样化的需求不能匹配; 农民工群体普遍受教育程度较低，受过正规职业培训比例低;城市就业困难人员也在一定程度上存在年龄偏大、文化程度低、技能单一、岗位适应能力差等基本特点。很多企业即便付高工资也找不到合格的技术工人。

　　二、缓解北京市就业压力的对策思路

　　(一)审慎评估就业压力，理性判断就业形势

　　北京目前仅仅统计城镇户籍人口的失业登记率无法描述真实的失业状况，因为它没有包含本地农民、外来农民工和在城市间迁徙流动却并未转移户籍的那部分城镇户籍人口的失业状况。截至2008年底，北京市从业人员的总量为980.9万人，而根据北京市流管办统计，2009年年初，北京市外来农民工就有368.9万人。不把如此庞大的一个外来就业群体纳入到统计范围内而得出的统计数字很难谈得上准确。虽然目前北京市的城镇登记失业率处于一个相对较低的水平，但由于现行失业率统计制度不能准确、全面地反映真实的就业情况，绝不能由此得出对于就业形势过于乐观的判断。如果将外来人口纳入到失业率统计的范围内，目前的失业率统计数字显然是偏低的。被排除在城镇登记失业率统计范围之外的外来人口在整个北京的就业压力构成当中占到相当比重，而且与具有北京市户籍的人口相比，受到政府就业政策优惠、扶持的机会和比例要小很多，从就业政策环境、就业能力、就业成本、就业质量等方面都不及本市居民。对于北京这样一个外来劳动力比重很大的城市来说，失业率统计制度的不完善是正确评估就业压力的最大障碍。失业率调查的数据是反映就业压力最为直观的数据，也是政府科学制定就业政策最为基础的依据，因此，审慎评估就业压力、理性判断就业形势应成为政府科学制定就业政策、措施的基本前提。

　　(二)尽快建立和完善基础性就业制度和就业法规体系

　　全面、准确把握就业市场情况是政府科学制定就业政策的前提，而政府的主管部门对就业市场信息能够做到准确把握、科学分析、合理应对，必须要逐步建立和完善一套完备的基础性制度，其中主要包括：劳动用工备案制度、失业监测预警机制和失业登记制度。应逐步引入调查失业率制度，在引入初期，可以采取登记失业率与调查失业率并行的做法。另外，目前北京市的就业法规体系尚不完善，已出台的促进就业政策内容相对单一，配套化程度低，立法层次普遍偏低，大多为地方性法规以及一些规范性文件。北京市应尽快在国家《就业促进法》的基础上，制定与该法相配套的实施细则，尽快出台“北京市就业促进条例(办法)”。

　　(三)坚持积极就业政策，进一步强化就业优先原则

　　目前，我们采取的积极的就业政策的思路是：把保增长、调结构和扩内需，紧密地与扩大就业结合起来，即通过确保经济增长来带动就业。然而从国内、国际的诸多实践来看，经济增长与就业增长并不是绝对正相关，经济增长是就业增长的前提和必要条件，却不是充分条件。政府在进行刺激经济增长的投资计划中，往往是对基础设施和产业链条比较长的资本密集型企业投资，在短期内对于提振经济增长有非常明显的作用，但对于缓解就业压力的效果不甚明显，甚至可能出现“无就业的复苏”。

　　就业与经济增长相辅相成，彼此关联、互为支撑。既要从启动内需、保持经济持续平稳增长的角度，通过保增长来保就业，又要在保增长的各项政策中，充分体现就业优先的原则。从现阶段看，优先“保增长”是我们经济政策的主基调，在这个主基调下，在具体政策和项目上继续强化就业优先原则应成为政府缓解就业压力的根本性思路。

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　　(四)培育就业增长点应成为就业政策的主要着力点

　　增加就业机会是缓解就业压力的根本，政府应该在就业优先原则的指导下，在挖掘就业潜力的同时，着力培育新的就业增长点。

　　继续优化产业结构，促进就业结构与产业结构的协调发展，财政投资应向吸纳就业能力强的产业倾斜。要充分发挥首都资源优势，做大做强总部经济，逐步形成高端、高效、高辐射力的产业群。促进第二产业升级以提升其就业吸纳能力。挖掘第三产业吸纳就业空间，推动新能源产业、生态产业等新兴产业的发展拉动就业增长，尤其要特别重视服务业对于拉动内需和扩大就业的重要作用。结合“科技北京行动计划”和“绿色北京行动计划”，将北京市新的经济社会发展增长点的开拓与相应的就业开发和就业服务工作有机结合，实现促进就业与优化产业结构的双赢。充分发挥中小企业吸纳就业的主力作用，通过“产业价值链”带动和扶持中小企业发展。鼓励创业，发挥创业对于就业的带动作用。对创业活动进行指导、服务和帮助，在财政、税收、金融等政策上扶持创业企业，取消不合理的市场准入限制，为创业企业营造良好的市场环境。完善鼓励大学生的创业政策，加大创业专家指导队伍与创业项目资源库建设，加强大学生创业培训和资助的力度。

　　(五)就业政策措施应“长短结合”，合理评估、有效整合，确保政策效益最大化

　　目前北京市出台的就业政策、措施当中既有针对金融危机对就业出台的短期应急政策，也有关系到就业工作长远稳定发展的长期政策。短期应急政策如一些补贴政策，有助于缓解危机冲击、降低企业成本、帮助困难群体，效果直接、快速有效。长期政策如提高劳动者储备技能，加强公共服务能力建设等，有助于解决结构性矛盾等深层次问题。

　　将就业政策、措施进行“长短结合”有助于缓解就业压力。在政策实施过程中，应对政策执行情况进行跟踪，并建立一套合理有效的评估体系，不断调整、完善现有政策。尤其是对一些资金投入较大的短期的“补贴性”措施，应根据实际执行效果进行评估和论证，对一些在执行上相互重叠的、“投入与产出比”欠佳的政策进行及时整合，以确保政策效益最大化。

　　(六)进一步完善统筹城乡就业管理制度，统一城乡就业失业制度

　　统筹城乡就业，建立城乡一体化的人力资源市场，是贯彻《就业促进法》的一项重要内容，也是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会、促进城乡协调发展的一项重要措施。坚持城乡平等的就业制度，促进城乡就业一体化，城乡统筹是一条必由之路，是北京市就业政策的一个基本发展思路。目前，城乡统筹就业已取得了很大进步，但还存在“统一城乡失业登记难度大”、“农村社会保险制度与城镇社会保险制度难以衔接”等问题，城乡一体的就业失业管理制度尚未建立，还需要进一步探索努力。

　　(七)进一步强化政府责任，充分发挥政府职能，是缓解就业压力的关键

　　政府在就业政策的制定和执行上毫无疑问是首要责任者。充分发挥政府职能，有效降低自然失业率，政府可以从以下几个主要方面着手：

　　一是要进一步加强公共服务体系建设，提高就业服务能力，建立就业信息发布平台和就业引导机制。首先要通过建立企业用工需求及时报告制度，提高掌握工作岗位信息的能力;在此基础上，搭建政府主导的权威的职介信息发布平台，形成职位供求的良性互动，建立就业引导机制，提高政府在就业服务方面的公信力;拓展公共就业服务渠道，充分利用报纸、电视、网络等媒体形式，建立固定的公共服务信息媒体发布平台，充分发挥公共服务的就业引导作用;不断创新公共服务的服务手段。应尽快建立外来工在京就业引导机制，有效缓解北京市就业压力。

　　二是建立健全面向全体劳动者的职业培训体系，培训应以需求为导向。应建立健全面向所有劳动者的职业培训体系，通过提高劳动者素质，增强就业能力和职业技能，使劳动者的就业能力和职业技能与岗位需求相匹配，有效促进就业，缓解结构性就业矛盾。

　　三是充分重视灵活就业，加强对灵活就业的扶持和引导。充分重视灵活就业，应该变补贴、救助为引导、扶持，为非正规就业提供必要的法规政策，将灵活就业纳入制度化安排;重视灵活就业组织及从业人员的能力建设，为其提供培训和咨询、指导;帮助灵活就业组织获得融资的机会，促进条件成熟的向小企业转化，发挥灵活就业小企业“孵化器”的作用;切实保障非正规就业人员的基本权益，实现体面就业;政府要转变职能，建立服务体系，努力为灵活就业组织创造良好的发展环境。

　　四是政府牵头，形成全社会促进就业的合理机制。强化政府就业责任，充分发挥政府促进就业职能很重要的一点还体现在由政府牵头形成全社会促进就业的合力机制。各级政府除了制定就业政策和推进政策的贯彻落实外，还要积极地宣传和通过政策引导企业为稳定和扩大就业做贡献，充分调动每一个劳动者的积极性。就业工作的开展，除了就业主管部门外，还需要财政、金融、教育、工商等其他部门积极配合，调动工会、共青团、妇联等社会团体的积极性，共同促进就业。

　　(本文为北京市哲学社会科学“十一五”规划重点课题。课题负责人：王鸿春;执笔人：张晓冰)