一、当前我国“两型社会”建设面临的诸多挑战和艰巨任务

1现代化进程中人口再生产与物质再生产之间产生的背离和瓶颈尤为突出
改革开放以来，随着社会经济的高速发展、人均收入的不断提高、资源消耗量、废弃物排放量也不可抑制地增长。在生产领域，由于资源价格不合理、环境成本没有内部化等原因，资源、能源利用率低下，污染排放严重；在消费领域，受西方物质主义影响，超越国情和经济发展水平的消费倾向日趋明显，其结果是资源节约和回收利用远远赶不上资源消耗和废物产生速度，能源短缺加剧，环境污染日趋严重，这对经济社会的可持续发展构成了严重威胁。更为根本的是人口再生产与物质再生产之间的背离。据21世纪初我国第五次人口普查结果显示，与建国初期的5.4亿人口相比，半个世纪以来增加7.5亿人口，增长了1.39倍。人口密度亦从1949年每平方公里56人上升到133人。目前我国大概每年新增GDP中约22.3%的比重被当年增加的人口消费所抵销，又加之我国人口的素质较低，按受过高等教育的平均人数比例，我国不到美国的1/8，不到日本的1/3，约为菲律宾的1/2。可见，人口占全球首位的我国，如不能有效克服人口再生产与物质再生产之间背离的矛盾，我国的“两型社会”建设和可持续发展战略目标的实现将是难上加难的。
2粗放式资源利用带来的稀缺与浪费并存令人堪忧
在自然资源的生产价值与生态价值的急剧背离上，越是到近代，当人口增长的压力和人类欲望的非理性诉求达到某种临界阈值时，人类会无情地掠夺自然资源去满足自己的需求，越是近乎自杀式的毁坏着养育自己的自然生态基础，越是接近把自身推向万劫不复的墓园。这不是一种耸人听闻，而是已经变成了现实的警告。我国的现实状况也清楚地证明，尽管我国在资源节约利用和生态环境保护方面成效显著，但资源的利用方式总体上仍然是十分粗放的。具体表现在：一是从横向比较，目前我国的资源利用水平与发达国家相比还存在很大差距。我国是世界上的资源消耗和污染排放大国，据专家通过节约指数（或称资源环境综合绩效指数）的计算发现，中国五类主要资源（淡水、一次能源、钢材、水泥、常用有色金属）的节约指数为1.896（GDP按购买力平价计算），它意味着我国五类资源的平均消耗强度高出世界平均水平约90%，位列世界59个主要国家（占世界GDP的93.7%）中第54位。可以说，相对于其他国家而言，我国仍处于十分粗放的发展阶段。以1990~2003年全国物质消耗与环境状况的总体态势为例：该10余年间，中国经济年均增长9.7%（按1990年价计算），除个别项目如农业用水量，耕地和建设用地总量，烟尘、工业废水、工业固体废弃物排放量，水土流失和荒漠化面积有所下降外，大部分类别的物质消耗总量呈上升趋势，其中有色金属消耗总量以及主要细类的有色金属消耗增长速度超过了经济增长速度。这从整体上能够反映出经济增长比较粗放的特征。同时，农业部门的物质消耗也非常粗放。在这同样的14年间，大农业（农、林、牧、渔）总产值年均增长6.19%（按1990年价计算），而农村用电量、农用薄膜使用量、海洋捕捞量的增长速度超过了农业总产值的增长速度，农机总动力的增长速度接近农业总产值的增长速度。二是从纵向来看，自1980年以来，中国基于十类主要资源和污染物的节约指数持续下降。从1980年的2.359降至2002年最低的0.726，年均降低4.9%，说明我国资源的节约利用和环境保护取得了很大的成效。但20世纪90年代中期开始，节约指数总体下降趋势渐缓，2003年还出现反弹。三是从内向来看，中国资源和生态环境的恶化导致国内储蓄率的实际下降。在改革开放后的几十年中，中国是世界上经济增长最快的大国，也是世界上国内储蓄率（指银行储蓄额占GDP的百分比）水平最高的国家之一，世界银行（2000年）的统计显示，中国近20年的经济增长率平均为10.3%，在全球206个国家和地区中居于第二位，1999年中国国内储蓄率为42%，比世界平均水平高出20个百分点。但是由于中国资源的浪费、生态的退化和环境的污染，在很大程度上抵消了“名义国内储蓄率”的真实性，即中国国内储蓄率中的相当部分是通过自然资本损失和生态赤字所换来的。据多年计算的平均结果显示，中国经济成长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的，这种代价至今仍存在于我们的经济发展之中。从上述对比结果可作出如下综合判断：即过去二十多年来，我国虽然资源利用效率提高的成效显著，但并没有根本摆脱资源能源密集型的经济增长方式，说明今后实现资源节约型和环境友好型的“两型社会”建设的目标难度加大。
3加强“两型社会”建设面临缺乏系统性和协调性的障碍，需要采取多种手段综合推进
我国是在人均资源消费低于世界平均水平且存在很大地区差距的背景下提出建设资源节约型环境友好型社会的，要在人均消费仍在不断扩张且要依靠扩大内需促进经济增长的情况下实现资源节约环境友好显得十分艰难。况且我们还深层次地或更高的目标追求上还面临着追求经济增长的效率与保障社会发展公平之间的协调存在着深层的矛盾问题。大家知道，经济学家们一致认为，地理区域之间的非均衡是客观存在的，经济的社会分工和空间扩散是区域发展的基本规律。任何一个区域，既然存在着发展的梯度，就必须使这种梯度约束在可以被允许、被接受的范围之内。然而，其经济增长的效率越高，往往对应着区域之间的差异就越大；而社会公平程度的过分地和绝对地保持，又必然会妨害经济效率的提高，两者之间存在着某种深层次的联系和矛盾。一个发展的、同时又是稳定的国家或地区，如不有效地调控效率与公平之间的矛盾，将会陷入一种非健康的状态之中。目前我国社会中的效率与公平的协调，始终是一个值得警惕的宏观标示。以往推行资源节约和生态环境保护之所以困难，同资源及生态环境产权和定价制度不合理有直接关系，生态环境无偿使用和资源的低价利用使降低物耗和采用再生资源缺少必要的经济激励动力机制。因此，要全面提高资源利用效率和生态环境保护水平，就必须采取根本性的变革和综合性配套措施，特别是要优先制定其专项法律法规、发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。

{Ky:PAGE} 二、建设“两型社会”的可持续发展战略与对策

1在立足我国国情的基础上，借鉴国际经验，发挥后发优势以实现跨跃式发展
我国建设资源节约型环境友好型社会的经济发展战略目标路径选择是由本国的如下基本国情决定的。我们时刻不能忘记：中国是人均资源贫乏和生态环境脆弱的国家，资源紧张和生态环境一旦被污染和破坏就很难治理和修复的状态必然长期存在，因此，在生产和消费领域都要注重节约资源和保护生态环境；建国以来我国实行的基本是高消耗资源和先污染后治理的粗放型发展经济模式，在资源的勘探、开发、利用和生态环境保护方面都存在着严重的资源浪费和不同程度的环境污染、生态破坏及退化；我国正处在工业化、城市化高度发展时期，对资源的总量需求迅速扩大，对生态环境的保护面临着更大的挑战；外延式扩大再生产在一般情况下周期较长，而且投资大，环保经济的外部性问题突显，在当前资金不足的情况下更应注重节约资源和生态环保，注重内涵式扩大再生产。对此情况，我们更应立足国情进一步深化改革，扩大开放，合理借鉴国际经验，发挥后发优势，力争跨越式发展。
（1）大力推进结构转型和科技创新是实现跨跃式发展的基础。一般地说，一国的产业规模及结构、技术模式及水平、制度安排和管理能力，综合决定了其资源消耗强度和污染排放量。实证研究表明，低收入国家的资源利用效率较低，污染排放强度较高。而发达国家则不然，尽管其消耗总量大，但其资源消耗的强度和污染排放的强度都较低。据对五类主要资源节约指数分析的结果表明，大多数发达国家同样也是资源节约、环保较好的先进国家。国内专家针对我国不同省份的这一分析也是得出大致同样的结论。可见，资源节约利用和环境保护水平的高低在很大程度上取决于特定国家或地区的综合经济实力，发展中产生的问题必须依靠加快发展和强有力的政策措施来加以解决。据此，我国只有通过进一步全面深化改革和采取综合配套措施，加大力度推进经济增长方式变革，产业结构转型和科技创新，才有可能缩短资源、能源和污染密集的发展阶段，实现结构性的发展跨越。
（2）在生态环保上实行以预防为主和从生产到消费的全过程控制。自上世纪70年代末开始，人们逐步认识到末端治理并不能从根本上解决环境经济危机，随着污染预防、清洁生产和可持续发展等概念的提出，实现国民经济可持续发展的生态环境保护战略也出现了重大转折：即从单纯的解决环境问题转向将经济发展与生态环保有机地协调起来。以源头预防、全过程控制和废弃物资源化来替代末端治理已逐步成为各国生态环保与发展政策的主流，德国、日本等国还相继提出发展循环经济和建设循环型社会，并付诸具体实践。这就要求我们从本国的实际出发，相应地将各项制度、政策和监管措施实行同时转型，使政府、企业、社会据此得以重新定位，从加强综合、协调、合作的角度共同应对环境与发展的挑战。
（3）合理借鉴发达国家奉行制度先行以提高资源利用效率和利用水平的成功通行做法。要把制定相关法律、明确管理体制等一系列制度安排作为我国“两型社会”建设的保证。以循环经济为例，德国的循环经济是通过优先在废弃物管理领域制定《物质闭路循环与废物管理法》而展开的，并且在建立生产者责任延伸制度和消费者负担原则的基础上加以实施。日本是先在容器与包装、家电、建筑材料和食品等优先领域制定单项的废弃物再循环法规的基础上制定《促进循环型社会形成基本法》的，但其基本范围仍然是围绕废弃物再利用再循环，并且根据行业特点采用自下而上的模式。此外，综合规划、行业指令与资源环境绩效标准、绿色采购、绿色供应链管理、节能自愿协议、战略环境影响评价、环境标志等制度也都发挥着重要作用。
（4）注重发挥经济激励手段和市场调节的作用。尽管各国采取的具体措施有所不同，但总体上看，发达国家的资源管理和污染控制政策体系越来越趋向综合化、多样化，并强调政策的灵活性，根据不同的问题使用不同的政策工具或几种政策的组合，同时采用“为环境设计”、“生命周期评价”、“物质流分析”等方法。为了提高政策效率和减少监管成本，经济激励政策被各国广泛使用，尤其是各种财税政策，如燃油税、碳排放税、财政补贴等，而且强制性政策与经济激励手段相结合往往能够发挥更好的作用，也就是人们常说的“胡萝卜加大棒”的做法。
（5）建立政府、企业、社会的合作伙伴关系是解决资源环境问题的重要保证。由于环境问题的越来越综合，世界各发达国家都普遍重视发挥政府、企业、社会各方面的力量，鼓励广泛的公众参与。解决污染控制和资源管理问题不仅是政府的事，而且是全社会的公共事业，必须以人为本，依靠全社会的各方力量，吸纳各行各业的积极参与和广泛投入，让公众自觉地参与到公共决策、管理和监督的全过程。其成功的做法是首先明确政府、企业和社会各自的责任义务，形成三者间有效的合作伙伴与良性治理结构，建立信息交流平台，发挥各行业协会和其他非政府组织的作用，共同为提高资源使用效率和保护生态环境而努力，以确保各方利益得到充分表达和实现。
2我国“两型社会”建设的战略转变、战略目标与战略重点
我们的党和政府站在全球的高度，以人类文明进展的轨迹为时间坐标，以我国21世纪发展的图景为空间坐标，实现以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展战略。这就要求我们立足中国现实国情，在面对提高综合国力的艰巨性、有效利用资源的困难性、建立完备社会保障体系的长期性、未来环境变异和社会经济发展的不确定性、实现人口数量、资源消耗、生态环境退化速率“零增长”的复杂性、保护自然资源和生态环境需要付出代价的巨大性、提高教育水平和科技进步需要做出巨大努力的持恒性、促进可持续发展的艰巨性、保持社会长期稳定的艰巨性等这九大约束条件下寻求和维系“环境与发展”的广义平衡。这是因为，包括资源和生态有机统一在内的环境，是以人类为主体的整体外部世界的总和，是人类赖以生存和发展的物质能量基础、生存空间基础和社会经济活动基础的综合体。环境问题，不仅源于人们追求物质生活水平提高下的经济畸形增长，也与人口膨胀的压力、人们的生产、生活方式、消费习惯、社会分配、局部利益机制等存在着千丝万缕的联系。反过来看，一旦全球或区域环境恶化，既直接危害人们的社会生活，也制约社会生产和经济的发展。因此，追寻“环境与发展”之间的广义平衡，就成为一个国家或地区制定和实施经济长期发展战略所谋求的社会支持系统的一项重要内容。这恰是我国“两型社会”建设发展的中心主线。
（1）在建设”两型社会”过程中要致力于实现三大战略转变。一是在环境污染控制模式上要致力于从末端治理向源头预防以及生产和消费全过程控制转变，把节约资源和减少排放整合到经济增长和结构调整的各项活动中，贯穿于各项发展战略、发展规划以及法律、法规、政策制定的全过程；二是在资源开发模式上，从资源依赖和资源密集型向资源节约和创新推动型转变，从单纯依赖开发自然资源向节约资源，开发替代资源和优化资源组合转变，特别是注重人力资源、信息资源的开发以及相关制度建设；三是在管理模式上，从部门分割的封闭管理转向多部门参与的综合协调管理，塑造良好的治理结构。在具体管理上，要从偏重生产管理转向生产与消费管理并重，加强消费领域的需求管理和政策制定。
（2）面向2020年“两型社会”建设的战略目标。根据改革开放30年来资源环境领域创新发展的成就、经验与走势以及“十一五”规划目标和党的十七大精神，我国建设资源节约型环境友好型社会的中长期目标是：到2020年，主要能源、资源的需求总量增长得到有效控制，环境总体保持稳定并开始好转，基于十类资源和污染物的节约指数比2000年降低60%，实现作为单位资源消耗的经济产出的资源生产率或作为单位污染排放或生态占用的经济产出的生态效率的2~4倍跃进。具体目标为：一是，能源消费总量快速增长的势头得到基本抑制，单位GDP能耗降低50%~60%。二是，实现用水总量的零增长。单位GDP水资源消耗减少80%，其中农业用水量占总用水量比例控制在45%以下，年均下降1个百分点，工业用水量重复利用率超过85%。三是，实现水泥、钢材消耗总量的零增长。力争单位GDP的水泥消耗降低55%，钢材消耗强度降低40%，有色金属消耗强度降低20%。四是，废水排放总量实现零增长。单位GDP废水排放减少70%；二氧化硫排放总量保持稳步下降，排放强度降低75%；努力控制二氧化碳排放的增长速度，争取其单位GDP排放量下降60%。五是，废物循环利用率大幅度提高，其中废钢循环利用率超过55%，常用有色金属再生利用率达到50%。
（3）我国“两型社会”建设的战略重点是建立五大支撑结构体系。我国“两型社会”建设的战略重点应规划和实施好以下五大支撑结构体系的建立和高效运行：一是建立“两型社会”的生产体系和可持续生产模式。重点是以信息化带动工业化，用高新技术、最佳实践技术改造传统产业，淘汰落后工艺和设备，优先发展绿色制造业、信息产业、现代服务业和可持续农业，实现能源的高效、清洁与梯级利用，增加可再生能源消费比重。二是建立资源节约型环境友好型的城市化发展模式。重点发展“紧凑型、组团式”的城市群，提高资源的规模效益和效率；建立绿色环保公交主导的城市发展模式和可持续的城市综合公共交通系统，促进城市理性增长；发展绿色建筑和节地、节能、节材、节水的宜居生态城市基础设施。三是倡导适度消费观念，建立可持续消费模式。实现由注重单一的物质消费向多元的减物质化的文化和功能性消费转变，从注重自然资本密集型的消费转向技术、知识和服务密集型消费。四是加强自主创新，建立绿色科技支撑体系。着力培育和提升”两型社会”建设的科技支撑能力，重点发展促进开源节流和生态环境保护的科学技术，建设以节约资源、环境友好型产业及其技术开发为重要导向的创新型国家。五是建立”两型社会”的制度保障体系。这包括建立健全有关资源节约和环境保护的法律法规和制度体系；建立和完善经济鼓励与行政规范相结合的政策体系；制定和实施强制性的行业、产品的资源能源消耗或效率标准体系。
3我国“两型社会”建设的制度创新与政策建议
（1）创新“两型社会”建设长期发展战略与规划，强化政府服务与监管。加强“两型社会”建设是一项复杂艰巨的系统工程，需要长期的科学发展战略和规划的指导。“两型社会”建设需要有明确而科学的发展目标、合理的制度安排、有效的管理体制、正确的政策引导、适用的技术支撑以及必要的资金支持，这些都需要通过进一步深化改革和制度创新来得以实现，通过制定发展战略和规划来落实，通过全面变革与综合配套措施加以系统推进。因此，有必要根据“十一五”规划的相关要求，尽快制定国家建设“两型社会”的中长期发展战略和推进计划，统筹部署各项措施，以保证因地制宜、有条不紊地开展工作。同时要转变政策职能，建立统一协调的管理机制，完善监管体系建设。要进一步健全“两型社会”建设的管理体制，形成良性的治理结构；要进一步转变政府职能，形成现代民主化、科学化、规范化、程序化的科学决策机制；要充分利用和发挥中介组织等社会力量的广泛参与和民主自治的作用。
（2）在”两型社会”建设中稳定推进循环经济发展。在“两型社会”建设中，一是要把循环经济建设纳入“两型社会”建设之中，制定实事求是的发展规划，明确循环经济的内容和支持范围，并把提高资源利用效率和资源综合利用作为重点，不应片面追求物质闭路循环；二是要把推进企业清洁生产和废旧物品回收与综合利用作为发展循环经济的优先步骤，没有这些工作基础，循环经济难以实现；三是开展国家和企业层面的物质账户分析，以找出发展循环经济的切入点，制定相应的目标；四是采取循序渐进的策略，在试点经验的基础上逐步推广；五是通过充分评估《清洁生产促进法》实施中的经验和存在的问题，优先制定专项的循环经济相关法规和配套政策，在条件成熟的情况下再考虑制定综合性的循环经济法律。
（3）消除“两型社会”建设的制度性障碍，不断完善“两型社会”建设的制度安排。改革和创新“两型社会”建设的制度安排主要包括两个方面：一是要改革和消除不利于建设“两型社会”的制度安排和相关政策，如资源产权和价格改革、小排量汽车的限制政策等。二是根据“两型社会”建设的具体要求，系统设计鼓励“两型社会”建设的相应制度安排。为此，优先改革和制定以下制度：首先，改革资源产权管理制度。我国的资源产权管理主要遵循“谁开发谁受益”的原则，一方面，资源开发者或使用者没有付出资源的真实成本；另一方面，作为资源所有者的国家或集体没有得到应有的收益，社会弱势群体也未因资源开发或生态破坏得到相关补偿。因此，国家应加强对采矿权等资源产权的控制，提高国家所有资源的使用税费，完善资源初始产权分配、使用权交易制度，建立资源开发的后转移支付机制等。其次，改革资源定价制度。使资源价格反映其稀缺程度、供求关系和环境成本。“十一五”期间，应加快资源价格改革步伐，并结合财税政策的配套改革，彻底改变资源低价状况，使资源节约和环境保护成为自觉行动。再次，建立行业的资源环境绩效标准和标识制度。制定行业的单位产品能耗、物耗和污染排放标准，特别是优先考虑重点行业和产品的能源、水资源、土地和污染物绩效标准及实施时间表的制定。这项标准同其他政策结合，可以发挥制约和长期目标指导的作用。第四，建立资源能源密集型、重污染行业及产品的市场准入制度。应根据资源能源和环境的要求以及行业资源环境绩效标准，规定更加严格的重点行业和产品的市场准入标准，并配套高能耗物耗落后技术、工艺、设备和产品的强制淘汰制度。第五，建立生产者责任延伸制度。这是一项有利于节约资源、保护环境和发展循环经济的基本制度，应在相关法律法规中做出规定。第六，建立绿色采购制度。该项制度通过政府或企业的绿色采购清单，引导和培育资源节约和环境友好产品的市场，提高其市场竞争力。同时，引入绿色供应链管理，使供应链上的企业符合相同的环境规范和标准。第七，建立有利于开发人力资源、知识资源、信息资源的相关制度和政策。特别是健全知识产权保护体系和建立资源共享机制，加大相关执法力度。
（4）完善政策体系设计，全面推进“两型社会”建设。在“两型社会”建设中财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高资源使用效率、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。例如，根据资源环境绩效标准制定相应的激励政策，对超标的企业进行经济制裁，对提前达标的企业给予经济鼓励，则更有利于强制性绩效标准的执行。此外，目前我国大部分财税政策主要是针对生产领域，而很少制定消费领域的激励政策。实际上，针对需求管理的财税政策往往可以起到事半功倍的效果，例如，提高在城市中心区的道路收费和停车收费，就可有效抑制私家车的使用，鼓励选择公共交通。因此，应针对不同生产和消费领域制定相应的经济鼓励政策，并配合其他手段共同发挥政策效力。
（5）加大自主研发力度，为“两型社会”建设提供强有力的科技支撑。科技进步是“两型社会”建设的重要推动力。要促进形成政府引导、多投资主体共同参与的多元化科技研发融资体制，提高政府在节约型科技创新领域的投入力度，强化我国资源节约型和环境友好型技术的自主创新，包括煤炭洁净利用系统集成技术、新能源和可再生能源技术，资源高效利用技术，绿色过程技术，环境综合治理技术等，培育能源资源节约型产业和生态环保产业，形成新的“两型社会”建设的产品市场和竞争优势，促进我国的经济发展从资源依赖型向资源节约型和环境友好型及创新推动型转变。同时，要深入研究“两型社会”建设面临的科学问题。建立科学、合理的评价体系和评价方法，为“两型社会”建设提供理论指导、政策建议和技术支持。例如，加强物质流分析、资源环境核算、循环经济模式、生态补偿机制等项研究。