一、经济体制改革的成功经验

众所周知，我国的改革开放始于党的十一届三中全会。在30年波澜壮阔的改革中，我们成功地运用了政策创新带动制度创新的战略，突破了计划经济体制的桎梏，初步建立了社会主义市场经济体制。这个战略以渐进主义决策理论为基础，以摸索前进为基本特色，因此被人们形象地称之为“摸着石头过河”。
经济体制改革之所以采用政策创新带动制度创新的模式，首先是因为我国有着依靠政策来治理国家的深厚传统，党的领导主要是路线、方针、政策的领导，政府管理主要是公共政策的管理，经济体制改革的探索也必然表现为政策上的探索。其次，政策相对于法律和正式制度具有试验性和可调性，政策探索正好可以作为一种试错机制，以适应经济体制改革不断摸索前进的需要。一切改革的思路，都可以通过政策先行试验，行得通就使之不断完善，有问题就及时调整，然后把在实践中成功的和成熟的政策创新成果上升为正式制度。我们正是成功地运用政策创新带动制度创新的战略，化解了经济体制改革进程中的一个个风险，创造了举世瞩目的成就，这是中国经济体制改革取得重大突破的一条成功经验。
1政策创新开辟了制度创新的合法性道路。美国政治学家托马斯·R戴伊说：“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。”就是说政策涵盖了政府行为的方方面面，一切试验性的政府行为都属于政策的范畴。制度则是正式形成的规则，具有很强的规范性和稳定性。任何正式制度经过长期运行后，都具有强大的历史惯性，要改变它就必然会遭到习惯势力和传统心理的强烈抵抗。理智的改革家不会在大多数人难以接受的情况下（即在合法性不足的条件下）盲目地改变制度，而会巧妙地用政策创新的成果赢得人们的理解和支持，从而为制度创新开辟合法性道路。
农村改革前，人民公社制度是我国农村社会主义的象征，动摇它就会被看成背离社会主义制度。在维护人民公社制度的观念占主导地位的条件下，改革的指导者抓住安徽凤阳县农民自发搞土地承包的契机，果断地推行了土地联产承包政策。从1980到1984年，中共中央连续发出五个一号文件，从政策上不断解决土地承包经营中的问题。结果农民的生产积极性像火山一样迸发出来，农村生产力得到了巨大的恢复和发展。农村新政策带来的变化教育了那些持观望态度的人们，家庭承包经营为基础的双层经营体制是适应现阶段中国农村状况的合理制度，应当长期坚持。这就统一了全党和全国人民的认识，最终被合法地确定为我国农村的一项基本经济制度。我国在处理改革开放中的一些重大制度创新的合法性难题时，采用的基本办法，就是邓小平倡导的“不争论，大胆地试、大胆地闯”，用政策创新的成果来消除人们的疑问，从而统一全党和全国人民的思想。
2政策创新分散了制度创新的风险。一般来说，制度创新是对旧制度的根本性否定，必然要付出重大的社会成本，特别是在复杂的社会条件下，要经受巨大风险的考验。如果把整个制度创新过程分解为若干可以控制的政策创新环节，变总体上的不确定性为若干环节上的确定性，就可以有效地分散以至化解风险，即使政策创新发生了失误也来得及进行调整，不至于酿成全局性的灾难。
我国国有企业改革之初，在目标模式不清楚的情况下，就选择了这种策略。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，只提出搞活企业是经济体制改革的中心环节，并未规定企业改革的目标模式。我们首先根据农村改革的成功经验，试图通过承包经营激发企业活力。很快我们就发现企业改革比农村改革复杂得多，远不是一个“包”字能够解决问题的。然后我们通过三步利改税规范企业和国家的关系，仍然没有收到农村改革那种势如破竹的效果。政策试验中暴露出来的问题，使我们清醒认识到，仅仅从企业管理层面上改革、不触动产权制度这样的深层问题，是不可能最终搞好国有企业的。于是我们的政策转向探索国有企业产权制度改革和建立法人治理结构，通过股份制等方式把国有企业有区别地改变为国家独资、控股、参股企业；通过抓大放小等方式对国有资产进行战略性重组，建立资产经营控股公司保证国有资产的保值增值。对企业改制中出现的大量富余职工，我们根据实际分别采取了下岗分流、身份置换、扶持再就业等多种政策措施，逐步建立社会保障制度。涉及几亿职工和几万亿元资产的国有企业改革，能够在未发生重大经济危机和政治变故的情况下平稳推进，初步建立现代企业制度的基本框架，与政策创新分散了改革风险是分不开的。实际上我国经济体制改革的全过程，凡是遇到风险较大的制度创新项目，都先经过政策创新的环节。所以在经济体制改革中经常发生政策调整的现象，但整个改革却是按照确定的方向有序进行的。
3政策创新分步实现了制度创新的革命性目标。从事物发展变化的性质上分析，改革中的政策创新带有量变和改良的性质，制度创新带有质变和革命的性质。邓小平说：“改革是中国的第二次革命”指的就是制度创新的革命性质。在中国这样一个经济文化相对落后的人口大国，怎样进行一场涉及全局、影响深远的经济体制改革呢？邓小平强调：“我们在确定做这件事的时候，就意识到会有这样的风险。我们的方针是，胆子要大，步子要稳，走一步，看一步。”这道出了我国改革开放总设计师的政治智慧：用渐进的政策创新分步实现制度创新的革命性目标。
在经济体制改革过程中，我们经历了“以计划经济为主，以市场调节为辅”、有计划的商品经济、“国家调节市场，市场引导企业”的阶段性、量变性政策创新过程，才在党的十四大正式确定“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。尽管每一步政策创新的成果都是有限度的，而政策创新的累积效果却是革命性的。现在社会主义市场经济体制已经基本建立，越来越多的国家承认了我国完全市场经济国家的地位。这说明，我国已经成功地用温和的政策创新的累积效应，实现了市场经济体制创新的革命性目标，走出了一条中国式的渐进改革道路。
4政策创新推动了制度创新理论的发展。政策是理论与实践的中介。在人类有目的的制度创新中，无论是由实践上升到理论，还是把理论运用于实践，一般都要经过政策创新这个中介环节。在我国经济体制改革进程中，政策创新更多地发挥了推动理论创新的作用。
经过对农村改革经验的初步总结和城市经济体制改革的初步试验，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。邓小平评论说：“我的印象是写出了一个政治经济学的初稿，是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学”。这说明我国经济体制改革初期就十分重视总结政策创新的实践经验，并及时地把它上升到理论的高度。在此基础上，我们继续沿着经济市场化方向进行了不断的政策创新，主要包括：取消农村统购统销政策，放开粮食和其他农产品市场；开放股票和证券市场，促进物质、资金、技术、信息、劳动力在城乡之间的流动等等，初步显示出市场机制的巨大活力。特别是建立经济特区和实施沿海发展战略，使我国经济逐步融入到国际市场体系之中。政策创新的实践不断加深了我们对市场经济的认识，终于在党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，描绘出社会主义市场经济体制的基本框架，形成了社会主义市场经济理论。

{Ky:PAGE} 二、政策创新需要解决的深层问题

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过去30年经济体制改革中，政策创新为制度创新积累了经验、发挥了先导作用。但是当以经济体制改革为标志的重点改革阶段转变为全面改革和深化改革阶段的时候，由于改革进入胶着状态，简单地沿用政策创新带动制度创新的经验就难以奏效了，这就需要我们认真研究政策创新中的一些深层问题。
1不公平政策环境问题。我国在改革开放初期，大胆采取了容许一部分地区和一部分人先富裕起来的政策。这种向部分地区和部分人倾斜的政策，对于冲破平均主义和大锅饭的一统天下，形成不同地区、不同群体波浪式向前发展的格局是必要的和成功的。但是当改革继续深入的时候，就出现了不同地区、不同行业发展环境不公平和不同地区、不同行业、不同身份群体的权利和机会不平等现象。特别是当少数人利用政策漏洞而暴富和部分社会成员被剥夺机会而致贫的两极分化现象出现时，建立“先富带后富”的机制变得困难重重。不公平的政策环境扭曲了公平竞争的市场机制，加剧了社会利益冲突，打击了人民对实现“共同富裕”目标的信心。
2政策创新与体制磨擦问题。我国经济体制改革过程中，十分注重某些重要方面的政策创新，收到了突破一点带动全局的效果。但是随着改革的不断深化，体制、机制之间不可分割的内在联系就凸现出来，单项突破式的政策创新已经难以收到改革初期那种势如破竹的效果。经济体制改革越深入，我们就越感到政治体制、行政体制和其他方面改革滞后所造成的困境：民主与法制不健全，市场主体行为不规范，良好的市场秩序就难以形成；政府职能转变不到位，政府干预太多，市场机制就发挥不了资源配置的基础作用；政府权力没有受到有效制约，经济领域寻租行为就依然猖獗；社会保障制度不健全，再就业渠道不畅通，就无法保证经济稳定发展的环境等等。改革政策不配套引起体制磨擦不断加剧，是造成改革徘徊不前的重要原因。
3政策创新与制度创新目标分离的问题。从改革的实际进程来看，政策创新与制度创新的关系是部分与整体、阶段与长远的关系，因而政策创新与制度创新的目标应该是完全一致的。但是由于改革的复杂性，政策创新目标与制度创新目标却经常出现分离现象。例如，一些地方推行教育产业化政策，以经济效益作为评价学校的标准，偏离了教育制度创新的公益目标；一些地方出台的保护本地产品和本地市场的政策，背离了形成全国统一市场体系的目标。在我国改革中，制度创新目标一般是由中央政府制订的，因而往往是从国家的根本利益和战略利益出发，更多地体现了公共性和长期性。而政策创新则呈现出复杂的情况，由于我国地域广阔，中央制订的政策只能是原则性的，大量的政策只能由地方和部门根据实际情况来决定。这就难免出现政策创新目标的狭隘性和短期性，使制度创新目标被束之高阁或者被扭曲走形，使改革进程更加曲折和艰难。

三、统筹政策创新和制度创新进程

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从总体上看，政策创新与制度创新的不协调，扭曲和拖延着改革的进程。正是在这样的背景下，我国开始调整发展战略，提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，努力构建社会主义和谐社会。这就意味着统筹政策创新与制度创新进程将成为深化改革的主要着力点。
1构建统一的政策创新和制度创新体系。如果说政策创新带动制度创新的战略，在改革初期是一种正确的选择，那么深化改革阶段，我们就必须把政策创新与制度创新构成有机统一的体系。
首先，要明确构建政策创新和制度创新体系的指导思想。政策创新和制度创新体系，要坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，把统筹兼顾、平衡协调、和谐发展作为创新的基本原则，在政策、机制、体制创新中注重统筹兼顾各方面的利益，注重解决公平与效率、城乡发展和地区发展不平衡的矛盾，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会创造体制、机制条件。
其次，要构建政策创新和制度创新体系的目标模式。这就是不断完善社会主义市场经济体制，建立和完善与市场经济相适应的政治、行政、文化、社会管理体制和机制。要形成制度—机制—政策目标的层次结构。从纵向看，政策创新的目标要服从于和服务于制度创新的目标，并成为实现制度创新的一个过程性或一个阶段性目标。要清理和调整地方和部门政策，纠正地方、部门与中央政策博弈现象。从横向上看，政策创新要形成严密的网络结构，用功能比较齐全的政策组合克服由于政策不配套而产生的种种弊端，最大限度地减少政策目标不协调带来的体制和机制磨擦。
再次，要优化政策创新和制度创新体系的结构。系统原理告诉我们，一个结构优化的系统，其功能会大于部分之和，一个结构不好的系统，其功能会小于部分之和。反思30年改革的经验教训，我们认识到，由于政策顾此失彼而产生的改革和发展失衡，是造成新旧体制长期磨擦的主要原因，我们必须避免这样的因素继续拖延改革的进程。这就要求我们尽可能完善政策体系的功能，鼓励性政策要有约束性政策补充，诱导性政策要有限制性政策配合，形成政策功能互补结构和政策利益互补机制。
2形成科学的政策创新和制度创新流程。政策创新和制度创新体系不是一个静态系统，要在动态中把握它的内在联系。首先，要根据21世纪我国经济和社会发展战略正确规划政策创新和制度创新进程。这就是要在2010年左右形成比较完善的社会主义市场经济体制，在2020年左右使各项制度更加完善。为此要制订今后12年的制度创新规划，进一步完善市场经济基本框架、加快政治体制改革和政治文明建设、深化行政管理体制改革和政府管理创新、加快文化体制和社会管理体制改革。
其次，对照今后12年制度创新规划目标，科学分析深化改革面临的矛盾和问题，找到体制机制方面的缺陷，为深化改革和制度创新找准突破口。我国目前面临的深层矛盾和问题，有的是旧体制改革不彻底遗留下来的，有的是改革中出现的，有的是政策失误引起的。总之，要根据不同情况找准矛盾和问题，也就有了明确的突破方向。
再次，在正确分析矛盾和问题的基础上，制订政策创新的方案。经过30年的改革，我们不仅有了正确的理论指导，而且积累了丰富的改革经验。现在我们能够制订出更加周密可行的政策创新方案，减少政策创新中的盲目性。这就要求加快学习型政党和学习型政府建设，总结国内外和正反两方面的经验教训，特别是总结政策失误的经验教训，使政策创新和制度创新方案建立在科学理性的基础上。
再次，在政策执行中不断调整和完善政策创新方案。事先制订的任何政策创新方案都不可能是完美无缺的，这只能在政策执行中不断地调整和完善。为了保证政策调整中不偏离政策目标，要解决出现“上有政策、下有对策”的问题，提高公共政策的执行力，减少人为的政策扭曲和政策博弈现象。
3把握适当的政策创新和制度创新力度。要“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”，这是政策创新和制度创新应该遵循的基本原则。首先，在新的体制、机制生成过程中，旧的传统力量仍然有顽强的抵抗力，这时政策创新和制度创新的力度太小不足以冲破旧的体制、机制的束缚，很可能造成新旧体制长期交替、磨擦的局面，或者因改革长期胶着而失出势头。例如政治体制改革拖延时间越长，改革的成本也会越大，弄得不好还有可能丧失改革的有利时机。这时，应该在周密布置、完善配套政策的前提下，果断决策、平稳推进。
其次，改革是有风险的事业，需要付出高昂的社会成本，可能会引起社会的震动。这时就要求我们头脑冷静、理性分析、审时度势、慎重决策。从我国的实际出发，政策创新和制度创新的力度必须与社会经济承受能力、社会心理承受能力、社会调控能力相适应。政策创新和制度创新应该促进而不是阻碍经济发展，任何政策措施都必须防止经济的长期滑坡和人民群众生活水平的大幅度下降，必须以解放思想、转变观念为先导，保持社会心理的大体平衡，应该促进社会的有序发展而不是导致社会混乱。要尽可能缩短新旧体制交替的时期，同时不断提高社会经济承受能力、社会心理承受能力和社会调控能力。
综上所述，政策创新与制度创新是一个密切关联的互动过程。总结30年改革开放的基本经验，我们要在深化改革和制度创新阶段，提高政策创新和制度创新的水平，用科学的发展观、系统的思维、与时俱进的精神统筹政策创新和制度创新进程，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会创造体制、机制和政策环境。