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全面改革的浙江实践
  学习时报 14年12月23日   作者: 【      】 

  记者:李省长您好。去年接受我们采访时,您曾经说过,要通过深化改革激发活力,再创浙江发展新优势。一年过去了,这些改革的进展情况怎样?

  李强:改革是贯穿本届政府始终的一件大事。浙江改革的路线图是以行政审批制度改革为突破口,横向撬动经济社会各领域的改革,纵向撬动政府自身改革。在调研中,我们发现,浙江经济社会发展中出现的问题都与资源要素的错配相关,浙江深化改革的基本任务就是要解决这个问题。习近平总书记指出:“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中深化。”一年来,虽然我们在具体的改革事项和步骤上有所调整,但总体上按照这个路线图狠抓落实,应该说进展良好,效果不错。

  记者:您当选省长后,抓的第一件事就是审批制度改革。为什么?

  李强:因为改革和创新这两个轮子是发展的根本动力。两个轮子中,改革又是先手棋。不光发展的成效有赖于改革的成效,创新的成效也有赖于改革的成效。而从政府工作实际看,行政审批长期以来就是我国要素配置的主要方式,我省长期积累的结构性、素质性问题,重要原因在于管得过多的审批制度所导致的要素错配。所以我们把行政审批制度改革作为本届政府组成后的第一件重要工作。这既回应了企业和社会的呼声,也体现了自我革命的精神。

  去年以来,我们围绕打造“审批事项和审批环节最少、速度最快”的省份,省市县三级联动推进行政审批制度改革。截至2014年9月底,省市县全省公告执行的行政许可项目从2013年初的1617项减少到945项,削减41.6%,其中省级从706项减少到目前实际执行的322项,委托市县执行82项。省级非行政许可审批事项已全部清理取消。

  在推进面上改革的同时,我们在绍兴柯桥开展了企业投资项目高效审批试点,下放了13项省级权力,企业投资项目全流程审批时间由344天缩短到99天(其中行政审批33天),审批时间缩短70%以上。目前,与高效审批试点相配套的省级部门下放柯桥区13项审批权已推广到绍兴市所辖各县(市、区),企业投资项目高效审批试点的相关经验已在全省推行。我们还在嘉兴市实施了市县审批层级一体化改革试点,省级下放审批权限20项,嘉兴市594项市级行政审批事项中仅保留52项,其余全部下放到县(市、区),基本达到“市县同权”。为加快舟山群岛新区发展和机制创新,我省省级部门下放了审批事项116项。

  十八届三中全会以后,我们根据“企业投资项目,除关系国家安全、生产安全、涉及国家重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批”的精神,在舟山、柯桥、海宁、嘉善开展了核准目录外企业投资项目政府不再审批试点,取得了积极进展,目前已有一大批企业投资项目进入试点程序。相应地,柯桥原来的企业投资项目高效审批试点,转入核准目录内企业投资项目高效审批试点。

  为了简化流程,提高审批效率,我们还在全省建立了全程代理和集中审批制度。目前,市、县两级政府“两集中、两到位”改革完成率达到98.9%,审批部门进驻行政服务中心比率达到95.0%,审批事项进驻率达到95.0%,既能受理又能办理事项比例达到89.5%。11个设区市、90个县(市、区)设立了专门的企业投资项目审批代理中心;社会保障、医疗卫生、计划生育等民生事项纳入村(社区)级便民服务范围,还建立了一支以村干部、大学生村官等为主体的代办员队伍,方便了群众办事。

  记者:行政审批制度改革是如何撬动政府自身改革的,是否达到了撬动政府自身改革的效果?

  李强:审批制度改革不是新生事物。从浙江的经验看,1999年以来,浙江省级层面先后进行了三轮大的审批制度改革,削减了2/3以上的审批项目。但是,我们也清醒地看到,无论要求削减30%,还是削减70%,部门拿出来的很可能是次要的或次重要的审批事项。即使明令削减的,也可能会通过备案制、承诺制等多种形式复辟回去。几轮改革下来,审批事项的削减数字很漂亮,但审批程序繁琐、效率不高、管理不规范等问题仍然存在,特别是权责不一致的问题依然突出。这使我们深深认识到,审批制度改革很难单兵突进,更不是政府自身改革的全部。只有把审批制度改革与行政权力运行的整体改革结合起来,审批制度改革才能不断深化,并真正起到撬动政府自身改革的作用。

  为此,我们做了大量的思考和调研,提出构建“三张清单一张网”,后来又发展成为“四张清单一张网”。第一张是权力清单,第二张是企业投资项目负面清单,第三张是财政专项资金管理清单,第四张是责任清单,一张网就是政务服务网。这“四张清单一张网”紧密结合了审批制度改革与行政权力整体改革,是浙江推进政府自身改革的主抓手。

  第一张清单是去年11月15日,也就是十八届三中全会结束后第二天启动的。省政府常务会议要求省级各部门用一个月的时间,把家底清理一遍。不清还好,一清我们很吃惊,省级57个部门有12333项权力。这么多权力,企业和老百姓办事怎么会不烦呢?而且,有的部门说,根本不知道还有这么一些权力在,有的权力五年、八年甚至十年不用。所以,我们当时定了三条:第一,政府的权力来自于法律授予,没有法律依据的权力立即取消。第二,由地方管理更方便有效的权力,一律下放到地方管理。第三,尽管有法律依据,但是不符合全面改革深化要求的权力一律要严管。省编委办组织有关部门、专家和一批老同志,以第三方身份来做这件事,用了半年的时间,经过“三报三审”,最终保留42个部门4236项行政权力,精简幅度超过六成。今年6月25日,省级部门权力清单在政务服务网上向社会公布。与此同时,今年1月8日我们在富阳启动了权力清单制度改革试点,3月7日,富阳晒出了全国首份县一级行政权力清单。其中,常用权力从2500多项削减到1474项,取得了突破性进展。其他市县权力清单已于10月份上网公布。下一步我们将加快推进配套改革,抓紧完善事中事后监管等机制。

  第二张清单也是在去年11月15日启动的。制定这张清单,就是对在国家规定的5个方面之外、又符合市场准入标准的企业投资项目,政府一律不再审批,能评、环评这些事项也做相应调整。现在能评、环评机构很多都依附于政府部门。省环保厅下了很大决心,把环评这一块脱离出来,真正作为第三方在市场上充分竞争。今年6月,省政府正式制定发布了《浙江省企业投资项目核准目录》。为了加快推进第二张清单的落实,7月6日我们在全省启动了“零地技改”政府不再审批改革,明确提出凡是污染物排放总量下降的,凡是单位增加值能耗下降的,凡是厂房改造符合建筑质量安全要求的,所有“零地技改”项目一律不再审批。

  第三张清单是去年12月20日启动的。现在有的省级部门抓工作,一要权,二要钱,三要编制。许多财政专项资金由省级部门直接分到企业乃至农户、个体户。分钱分物,分给你有依据,分给他也有政策。这既影响了资源要素的优化配置,也产生了一些腐败现象。为此,我们下决心在全国率先建立财政专项资金管理清单制度,明确提出省级政府部门一般不再直接向企业分配和拨付资金,一般不再直接向企业收取行政事业费。今年,省级财政转移支付专项由235个整合归并为54个,减少了181个,一般通过因素法切块下达到各市县,由各市县落实到具体企业和项目。目前,省级39个预算专项、40个转移支付专项列入了管理清单,并已在政务服务网上向社会公布。这“两个不再”改革,是权力清单制度的延续,目的就是要通过减权、减钱来倒逼减人减机构,实现政府职能加快转变。

  第四张清单是今年8月份启动的。制定责任清单就是要明确政府部门的法定责任,督促各级政府部门严格认真履行。权力清单制度重点是“该放的要放到底”,解决的是“乱作为”问题,实现“法无授权不可为”;而责任清单制度重点是“该做的要做到位”,解决的是“不作为”问题,实现“法定责任必须为”。目前,这项工作进展良好,省级部门的责任清单已于10月份向社会公布,市县部门的责任清单也将在今年年底向社会公布。

  “一张网”是去年年底启动的。去年以来,我一直在考虑:中央提出的“让权力在阳光下运行”如何才能真正落到实处;三中全会提出的“依法公开权力运行流程”的有效载体是什么;政府的各类公共服务是否需要一个统一的平台来高效运行。思来想去,互联网是一个最好的载体和平台。为此,今年2月份,我们下决心建立政务服务网。其功能定位是两句话。第一句是,记录权力运行轨迹、公开权力运行流程、确保权力正确行使。第二句是,集成政府服务、方便群众办事、便于社会监督。总的来说,就是一个集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察于一体,省市县三级联动,各方在线互动的大平台。这张网已于6月25日上线运行,打开后就会弹出一个“请你来找茬”的对话框,我们就是想把淘宝的一些好的商业模式引进来,比如说差评制度,请群众对政府服务进行评价。截至11月30日,浙江政务服务网累计浏览页面量3514万页,访问用户573.9万人,注册个人用户数30.4万个、法人用户数9487个,受到各方的高度关注和老百姓的欢迎。

  记者:政府自身改革是如何向经济社会领域延伸,并进而撬动经济社会领域改革的?

  李强:政府只是资源要素配置的一种方式,政府退出了一些不该管也管不好的领域,并不代表市场就能自然而然、有效率地接收过去,因为资源要素在不同领域的具体配置,有其自身的特点和规律性。所以,我们的改革最终还是要落脚到经济社会领域中,具体问题具体分析,不断完善制度设计,只有这样才能真正解决资源要素错配的问题。

  具体而言,资源要素在经济领域的优化配置涉及三个方面。一是资源要素在产业之间的优化配置,二是在城乡之间的优化配置,三是在区域之间的优化配置。其中,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用是核心。为此,我们按照以点带面、点面结合的原则,选择了若干县市开展试点。(下转第11版)

  (上接第1版)一是在海宁市开展要素配置市场化改革试点。这项改革的目的,就是要积极探索“市场在资源配置中起决定性作用”的具体实现形式,通过全面实行各类要素差别化定价,推动形成“亩产论英雄”的土地配置机制、“环境论英雄”的环境容量配置机制、“节能论英雄”的能源配置机制、“效率论英雄”的资金配置机制。半年多来,成效十分显著。截至11月末,企业共腾退低效用地72宗、3731亩,削减主要污染物排放近550吨,累计征收差别化电价加价831万元,36家企业在股权交易中心挂牌上市。9月份,省政府已批复同意在24个县(市、区)推广开展资源要素市场化配置综合配套改革。

  二是在平湖市开展产业结构调整机制创新试点。这项改革试点的目的,是积极探索优化要素配置、促进产业升级的具体实现形式,形成腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市的推进机制和“名企、名品、名家”的培育机制。省政府于今年3月批复试点方案,平湖市政府出台了具体的实施方案和相关配套政策。实施8个月,已组织机器换人重点项目161个、电商换市100个、空间换地100个,共完成土地和排污权交易110笔,交易金额为26.86亿元,取得了积极成效。

  三是在德清县开展城乡体制改革试点。这项改革的目的,就是通过优化要素在城乡之间的配置,加快城市化和城乡一体化。浙江推进新型城市化不是要在城市化率上花太大功夫,而是要在城市化的“化”字上做文章,为愿意进城的和愿意留在农村的人提供一个平等的制度。具体是三个方面:第一是深化农村产权制度改革,主要是推进“三权到人(户),权跟人(户)走”。截至11月底,承包地确权登记颁证达到100%,宅基地登记颁证率达到100%,村经济合作社股份制改造全面完成,为愿意进城的农民和愿意留在农村的农民创造了平等的制度条件。第二是积极推进以“化人”为核心的城市化,主要是鼓励有意愿、有条件的农民,通过宅基地空间置换到县城和中心镇建房落户。德清县今年安排了500亩土地来推进宅基地空间置换。第三是积极推进城乡基本公共服务均等化,统一城乡中小学教职工编制和工资福利,统一布局城乡医疗卫生资源,统一城乡最低生活保障标准。

  四是在开化和淳安县开展重点生态功能区建设机制创新试点。这项改革的目的,就是通过要素在区域之间的优化配置来强化生态功能区建设,形成“该保护的保护、该发展的发展”的机制。改革的具体举措有三条。第一是建立与污染物排放总量挂钩的财政奖惩制度,对开化和淳安排放的每吨污染物,省财政向县财政收缴3000元,目的就是要促进开化、淳安以及全省所有市县减少污染物排放。第二是建立与出境水质和森林覆盖率挂钩的财政生态补偿制度,按出境水水质,Ⅰ类水每个百分点给予120万元财政奖励,Ⅱ类水每个百分点给予60万元奖励,Ⅲ类水不奖不罚,Ⅳ类水每个百分点倒扣20万元,Ⅴ类水每个百分点倒扣60万元,劣Ⅴ类每个百分点倒扣120万元;对森林覆盖率,高于全省平均水平的每个百分点奖励200万元。目的就是要鼓励开化、淳安等主体功能为重点生态功能区的县市,保护好绿水青山。第三是完善了财政转移支付机制,对两县的工业税收实行保基数、保增长的政策,即以2012年工业税收收入实绩为基数,从2014年起,每年按全省工业税收收入平均增长水平补足差额部分。这项改革实施以来,开化县关停搬迁了33家污染企业,实施了72个企业整治项目;淳安县关停了2家化工企业,关停整改284家畜养殖场,取得了积极成效。今后,我们将把这项改革逐步地向一些西南山区县推广,政策要有差别化。像衢州、丽水,就不再打“工业立市”的牌子了,主要功能是生态,保护好浙江的绿水青山名片。

  资源要素在社会领域的优化配置主要是实现基本公共服务在城乡之间、区域之间的均等化。去年以来,我们紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义,积极推进教育、卫生、社会保障等改革,推动资源要素在这些领域的优化配置。一是重点抓了民间资本兴办教育、卫生事业的改革,制定出台了《关于促进民办教育健康发展的意见》和《关于促进民营医疗机构加快发展的意见》。二是积极推进社会保障体制改革,重点抓了城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度的整合,探索建立城乡居民大病保险制度。三是积极推进社会治理方式创新,重点抓了省市县乡村五级管理服务组织网络建设,完善外来流动人口的服务和管理,积极发展社会组织,促进社会和谐稳定。

  记者:这三方面改革的具体成效如何?

  李强:应该说,成效还是不错的。一是市场活力增强。今年3月1日,我们全面落实工商登记制度改革以后,当月就新设企业2.4万户,同比增长55.5%,环比增长183%。到今年11月末,全省各类市场主体414.6万户,平均13个人就有一家市场主体;其中在册企业124.7万户,平均44个人就有一家企业。不要小看市场主体的增加,市场要活,首先主体要多。只有主体多了,竞争才会更加充分,活力才会增强。这些市场主体现在看还没有成长为大企业、龙头企业,但是支撑浙江未来发展的大企业、龙头企业肯定从它们中来。二是产业结构优化。我们根据浙江的资源要素禀赋特点和比较优势,作出了大力发展信息经济的战略部署,目前发展势头良好,截至11月末,规上工业中电子信息制造业增加值增长8.6%。此外,装备制造业、高新技术产业和战略性新兴产业增加值分别增长9.1%、8.6%和8.6%,增速也均高于面上工业。九大战略性新兴产业中,生物、新一代信息技术和物联网、新能源汽车等产业发展较快,增加值分别增长14.7%、11.9%和10.8%。目前,全省已提前完成淘汰落后产能的年度目标任务,共涉及印染、纺织、化纤等20多个行业3000多家企业,高耗能行业增加值占规上工业的比重进一步下降。今年年初省政府提出要加快培育信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等能够支撑浙江未来发展的七大产业,目前相关工作正在积极稳妥推进。三是有效投资增多。这些年,大批浙商“跳出浙江发展浙江”,到全国各地投资。现在,他们却坚持回归发展,这与我们深入推进改革后浙江发展环境的改善和市场活力的增强有很大的关系。今年1-10月份,全省浙商回归新项目904个,累计省外到位资金1796.47亿元,同比增长28.48%。

  记者:您认为应当如何衡量浙江改革的成效?

  李强:我认为可以从三个方面来衡量。第一个方面,看市场活力是否被真正激发。改革是为了破除阻碍生产力发展的体制机制障碍,其直接效果就是降低经济活动的交易费用,给市场松绑,为企业减负,从而真正激发市场活力。我们的行政审批制度改革、以“四张清单一张网”为主要内容的政府自身改革,降低了市场主体参与经济活动的交易费用,导致市场主体的爆发性增长,真正激发了市场活力,成效是明显的。

  第二个方面,看生产力水平是否得到提高。交易费用的降低和市场活力的增强有利于增强科技创新活力,提高全要素生产率,提升整体的生产力水平。但是生产力水平的提高,不像激发市场活力那样立竿见影。有的改革措施短期见效,有的改革措施要经过一段时间才能充分显现效果。我说改革是深刺激、强刺激,就是这个道理。我省现在的一系列改革措施,不能因为一时之间没有转化为GDP增长的数字,就低估其意义,它一定会在潜移默化中推动生产力水平的提高。

  第三个方面,看浙江的竞争新优势是否形成。历史经验表明,一些好的改革措施长期也可能受到各种现实因素的影响或既得利益的阻挠而走样,只有上升为固定的制度成果,形成竞争的新优势、新文化才能充分持久发挥作用。我经常讲“义利兼重、通商惠工”的商文化是浙江发展的优势,浙江人是浙江发展最可宝贵的财富。但是,毋庸讳言,随着浙江经济的发展,我们旧的体制机制中也存在着一些不适应现代市场经济要求、不利于浙江经济转型发展的因素,我们面临着再创体现机制新优势的现实课题。我省目前的一系列改革措施正是指向这个目标的,我坚信,只要沿着这样的道路锐意前行,不懈奋斗,就一定能够再创浙江体制机制新优势,将浙江发展推向更高的水平。

[稿源:学习时报]
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[编辑:闵美颖]
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